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财科院专家 ▏公共风险视角下中央与地方财政事权划分研究

发布日期:2018-11-02 点击次数: 字体:

 中央与地方财政事权划分是我国财税体制改革的关键环节。党的十八届三中全会提出,要“建立事权和支出责任相适应的制度”;20168月发布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确,“财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障”。党的十九大进一步提出,要“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,与以往财税体制改革的相关表述相比,把中央与地方财政关系改革放在了首位,更加突出了中央与地方财政事权划分的重要性。财政是国家治理的基础与重要支柱,财政体制改革在全面深化改革中具有“牵一发而动全身”的作用,由于其涉及政府间利益与责任的分配,是全面深化改革中最难啃的“硬骨头”之一。理论界对政府间财政事权划分的研究成果很多,实践中中央及部分省级政府也出台了财政事权与支出责任划分的意见与实施方案。然而,现实操作中,财政事权划分却遇到了前所未有的困难。本文试图突破现有财政事权划分研究的思路,从公共风险的视角审视中央与地方财政事权划分问题,以期能给正在进行的中央与地方财政事权与支出责任划分改革提供一些新的思路与启示。 

 一、我国中央与地方财政事权划分的历史演变与基本特征 

 政府间财政事权的配置服务于国家的发展与治理目标,也随着经济社会发展及国家治理目标的转换而调整。改革开放以来,与经济体制的市场化改革方向相适应,我国财政体制先是通过“分灶吃饭”在高度集中的统收统支体制上打开了突破口,又通过多种形式的财政“包干制”调动了地方政府的积极性;党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标,随后的分税制改革基本明确了中央与地方政府间的财权与事权关系,形成了沿用至今的中央与地方财政事权划分框架。20多年来,这一框架虽然也进行了渐进式的优化调整,但大的格局并没有发生变化。 

 (一)建国以来我国中央与地方财政事权划分的历史演变 

 1. 改革开放之前高度集中的财政体制

 建国后,我国逐步建立起了高度集中的计划经济体制,与此相适应形成了统收统支的财政体制。1950-1978年间,虽然财政体制进行了多次调整,但财政管理权限主要集中在中央,只是中央集中程度有所不同。“一五”期间,为了调动地方政府的积极性,曾实行“划分收支、分级管理”的财政体制;“大跃进”时期,实行了“以收定支、五年不变”的财政体制;国民经济调整时期,实行了“总额分成、一年一变”的财政体制;1968年,又恢复为新中国成立初期高度集中、统收统支的体制;1969-1970年,曾实行“总额分成”的财政体制;1971-1975年,又调整为“收支包干”的体制;1976年起,又改为“收支挂钩、总额分成”的办法。总体来看,改革开放前我国财政体制的特点是:在中央统一计划下实行分级管理,地方政府作为统一计划下的执行单元,收支及其管理管权限很小。这种体制下,地方政府虽然承担了一部分财政事权,但由于财力与财权均集中在中央,并没有形成稳定的、现代语境上的财政事权划分格局。也就是说,高度集中统一的计划经济体制下,并不完全具备分权体制下划分政府间财政事权的体制基础。 

 2. “分灶吃饭”与“分级包干”财政体制

 高度集中的计划经济体制,不利于调动地方政府、企业和劳动者的积极性,不利于社会主义初级阶段生产力的解放与发展。党的十一届三中全会做出了把党的工作重点转到社会主义现代化建设上来的重大战略决策,同时提出财政改革要先行一步。1980年21日,国务院发出《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》,决定从1980年起实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制。这种体制的核心在于明确划分地方财政收支范围、上解数额。补助数额确定以后,由地方包干使用,收支节余不上缴,收支不足不补助。“分灶吃饭”是与过去统一分配收支指标的“一灶吃饭”办法相对而言的,实行这种体制以后,地方有了统筹安排财政收支的自主性,这与过去的财政体制大不相同。从1985年起,在两步“利改税”改革的基础上,又实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。19887月,国务院又发布《关于地方实行财政包干办法的决定》,在全国37个省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行不同的包干办法,并根据各地区的具体情况,采取了六种包干形式。此后,财政包干体制一直执行到1993年。这一时期,我国政府间财政事权划分并不稳定。“财政包干”在调动地方政府发展区域经济积极性的同时,也强化了地方保护与无序竞争,束缚了企业活力,不利于统一市场的形成和中央宏观调控能力的提升。 

 3. 分税制财政体制

 为进一步理顺中央与地方的关系,构建与社会主义市场经济体制相适应的财政体制,国务院在1993年12月发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,决定分税制从199411日起在全国实行,主要内容有:一是根据财权与事权相统一的原则划分中央税、地方税和中央与地方共享税种。中央税为维护国家利益和实施宏观调控所必需的税种;地方税为适合地方征管、与地方经济社会发展密切相关的税种;与经济发展直接相关的主要税种则为中央与地方共享税。二是根据中央政府与地方政府事权划分各级财政支出范围(见表1)。三是建立中央对地方的税收返还和转移支付制度。

 

表1  1994年分税制改革所确定的中央与地方支出划分

中央财政支出

地方财政支出

国防费

地方行政管理费

武警经费

地方公检法支出

外交和援外支出

部分武警经费

中央级行政管理费

民兵事业费

中央统管的基本建设投资

地方统筹的基本建设投资

中央直属企业技术改造和新产品试制费

地方企业技术改造和新产品试制费

地质勘探费

支农支出

中央财政安排的支农支出

城市维护建设支出

国内外债务的还本付息支出

地方文化支出

中央本级负担的公检法支出

地方教育支出

中央本级负担的教育支出

地方卫生支出

中央本级文化支出

价格补贴支出

中央本级负担的卫生支出

其他支出

中央本级负担的科学支出


  

  (二)现行中央与地方财政事权划分的基本特征

 1994年分税制改革所形成的中央与地方财政事权划分格局,由中央或地方单独行使的财政事权较少,绝大部分事权都是按照“中央决策、地方执行”治理结构由中央与地方共同承担。从表1财政事权大类中可以看出,除国防、外交、地质勘探为中央独立财政事权,民兵、城市维护建设为地方独立事权外,其他财政事权尤其是基本公共服务事权基本上都是中央与地方共同事权。 

 1. 反映了单一制转轨国家的结构特征

 单一制国家地方政府的事权是中央政府授予的,中央与地方间是上下级的隶属关系,中央政府不仅在事权划分方面具有决定权,在共同事权中也主要履行决策职能。我国宪法就规定:中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则;授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。我国事权划分一定程度上体现了单一制的国家结构,但在央地关系的处理方面与其他单一制国家存在很大不同。2017年,我国中央政府集中了全国一般公共预算收入的47%,但中央一般公共预算支出占全国的比重仅为14.7%,中央对地方税收返还和转移支付高达65218.1亿元。[1]可以说,我国的事权划分既不同于联邦制国家,也不同于一般意义上的单一制国家,更多地体现了单一制转轨国家的事权结构特征。 

 2. 体现了中央决策、地方执行的政府间关系

 作为单一制国家,中央决策、地方执行是我国治理结构的基本模式。一方面,中央的决策范围很大,理论上中央对于任何公共事务都具有决策权,实践中一些可以由地方决策的公共事务也被纳入了中央的决策范围;另一方面,中央很少承担具体政策的执行,绝大多数公共事务是层层委托给基层政府来执行,即使一些具有全国性影响的公共事务,也都有地方政府的参与。此种模式之下,我国事权划分主要是依据公共服务提供的决策、执行与监督等要素来划分的,即把公共服务提供的决策、执行与监督等环节分离开来,由不同层级政府承担。以教育事权为例,我国教育财政事权由中央和地方政府共同承担,中央主要制定教育的政策并监督政策的实施,具体教育公共服务的提供则由地方政府承担。 

 3. 形成了“正三角形”的财政事权划分格局

 财政联邦主义条件下,事权划分按项目划分,一级政府一级事权,事权含决策权、执行权与监督权。这种模式下,地方政府与中央政府间不具有严格意义上的隶属关系,根据外部经济性、信息处理复杂性及激励相容性原则,该是哪级政府的事权,决策、执行到监督权限都归哪级政府,事权划分呈现“倒三角形”的格局,即联邦政府独立事权较多,地方政府独立事权次之,联邦政府与地方政府共同事权较少。财政集权条件下,事权集中在中央政府,地方政府仅是中央政府的执行单位,不具备事实上的财政事权与支出责任,由中央政府承担绝大部分事权就能够达到效率与风险控制的要求,这种模式主要存在于人口少、政府层级少的国家。这种模式下,事权划分呈现出“一头大、一头小”格局。我国事权划分反映了中央决策、地方执行条件下的“财政共治”特征,是一种“三角形”的事权划分格局,地方政府不具备真正意义的独立事权,中央政府独立事权也不多,绝大部分为中央与地方政府共同事权;而在机构设置、政府职能与支出责任方面,则越是基层政府越多。从机构设置来看,中央与地方政府基本上上下一般粗;在职责履行方面,公共服务事权主要集中于基层政府;在支出责任方面,地方政府财政支出占全国财政支出的比重达80%以上。

 二、公共风险视角下中央与地方财政事权划分的突出问题 

 上世纪90年代,我国仍处于改革开放深化、经济高速发展时期,当时的社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾,公共风险主要表现为人民群众的生存与发展的风险,国家治理能力与治理体系与当时的生产力发展水平基本适应。这种背景之下,我国中央与地方财政事权的划分,不可能考虑到当前社会主要矛盾及风险变化下的国家治理问题,不可能充分考虑到经济社会发展到一定程度后公共风险问题日益突出的现实。在当时看来相对合理的事权与支出责任划分,与当前基于防范重大风险的国家治理目标就越来越不匹配。理论与实践中,对现行中央与地方财政事权划分问题的分析,大致体现在四个方面:一是中央与地方财政事权重叠使得共同事权过多;二是财政事权下沉导致基层政府负担沉重;三是新增事权缺乏规范的协调机制,“属地化”原则进一步加重了基层政府负担;四是财政事权划分缺少必要的法律依据。这些突出问题,使得财政事权划分本身也成为了风险的重要来源。 

 (一)财政事权划分不够清晰不利于提高地方政府的风险意识 

 我国的改革打破了原有的“利益大锅饭”,使得企业与居民都有了越来越强的风险意识,但由于风险责任的界定还相当模糊,甚至部分领域尚没有界定,仍在吃“风险大锅饭”,[2]这一点在财政事权划分方面更为明显。由于在事权划分上中央决策、地方执行的特征,地方政府在执行中央决策时往往风险意识不强,存在中央政府兜底的预期。“谁决策、谁负责”是现代管理中的一项基本原则,由于绝大部分财政事权中,中央政府都具有决策权,地方政府只是政策的执行者,按照这一原则,中央政府就理应对政策执行的结果负责。这一逻辑是形成地方政府的中央政府兜底所有公共风险预期的主要原因。地方政府尤其是基层政府基于属地责任,不仅承担了大部分公共服务的供给责任,还包揽了很多应急性、突发性的公共服务供给,并履行了相应支出责任,但由此带来的财力缺口,只能寄希望于上级政府解决。 

 (二)财政事权划分相对分散强化了政府应对公共风险的能力

 由于造成公共风险责任的因素众多,风险责任往往是一种由多个环节组成的责任链的形式,每个环节都是风险责任的一部分,且相互联系,共同构成风险责任整体。对单个的公共风险,风险责任主体可能并不唯一,而是由多个主体共同承担,各自负责一定比例的风险责任,由此形成了风险责任主体的分散化。风险责任主体的分散化是由于风险本身的特征造成的,现代社会风险具有高度复合性与复杂性,风险涉及的对象由传统的单一主体转变为多重主体。公共风险涉及的利益相关者众多,且相互之间关系密切,每个利益相关者都可能对风险负有一定的责任。当责任主体增多时,每个责任主体感受到的责任越少,并倾向于把责任推给别人,导致责任的分散。风险责任主体的分散化会演变成多主体不负责,责任难以落实,客观上导致了风险的暴露和风险损害的发生。 

 体现单一制国家的特征,我国现行的财政事权结构呈现“正三角形”的格局,即中央及地方政府的独立事权较少,共同事权较多。共同事权又由中央及地方各级政府共同承担,特定事权分散在多级政府,由多级政府履行支出责任,也会出现“责任人越多、越无人负责”的局面。理论上来说,中央与地方政府在各自事权范围内履行公共服务供给职责,都是在防范和化解风险。但由于现行财政事权划分没有有效地实现“激励相容”,特定时期特定情况下,公共风险越大的地方越能受到中央政府的支持,一定程度上造成了逆向激励。与东部地区相比,当前中西部地区正处于工业化与城镇化快速推进的阶段,举债需求非常大,而近年来地方债务管理的规范化极大地限制了地方政府举债需求,一些地区甚至为没能抓住地方债务管理疏松期大规模举债来推动地方经济快速发展而感到惋惜。另一方面,在逆向激励机制未转变情况下,地方政府仍然倾向于以扩大财政风险来应对公共风险,并在“中央兜底”的预期下以扩大财政风险作为与中央政府博弈的因素。既然中央财政会“兜底”,那么利用各种方式举债更有效地解决区域公共风险问题便是地方政府的理性选择。 

 (三)现行财政事权与支出责任下地方政府没有成为完整的风险责任主体 

 改革开放前的计划经济体制下,政府几乎包揽了经济社会生活的一切事务,同时也为企业和居民包揽了公共风险和大部分的私人风险;中央政府作为计划的制定者和指令的下达者,事实上也兜底了所有公共风险,地方政府不仅不是经济主体,也不是公共风险的责任主体。市场经济遵循风险与收益对称的原则,在明确收益权的同时也必须明确风险责任。经过渐进式的改革,政府与市场的关系逐步理顺,企业、居民和政府都成为了真正的市场主体,同时政府也成为了公共产品的供给主体。市场经济条件下,大部分私人风险由企业和居民承担毫无疑问,政府承担公共风险也在情理之中,但由于中央与地方政府间的财政事权关系不十分明确,政府间的风险责任分配也不平衡,地方政府财政支出责任很大,但很多领域的风险责任却是由中央政府兜底的。近年来,随着地方政府债务的膨胀,地方财政风险积聚,但由于存在中央政府兜底的预期,中央与地方对于地方政府债务的风险管控的积极性存在明显差异;政府、企业与家庭三大部门持续地加杠杆,也使得我国的金融风险日益凸显,在对待金融风险方面,也存在中央与地方政策松紧尺度不一的现象。而在经济下行时期,地方政府风险责任主体的不完整,也使得一系列防范风险政策措施难以充分发挥其效用。 

 三、公共风险视角下财政事权划分的主要原则 

 主流财政学理论中关于政府间事权划分的原则主要是基于“效率”的价值追求确定的,即公共产品与服务由哪级政府提供效率更高。然而,现代风险社会条件下,“效率”固然重要,国家治理的“长治久安”目标下,风险意识也应当引起重视。因此,财政事权的划分原则中,应当在传统“效率”维度中加入“风险”的维度。

 (一)传统事权划分原则的局限性 

 理论与实践中,政府间事权划分主要遵循外部经济性、信息复杂性、激励相容性三项原则进行划分。[3]但这三个原则存在一定局限性,主要反映了事权划分的效率维度,即哪级政府提供公共服务效率更高,就把公共服务确定为哪级政府的事权。其中外部性主要考虑公共服务的受益范围,信息复杂性主要考虑获取公共服务信息的成本,激励相容主要考虑调动各级政府提供公共服务的积极性。总体看,这三项原则主要反映了财政联邦主义条件下的事权划分要求,对于统一领导,分级治理的“财政共治”模式不完全适用。 

 1. 按项目而非要素确定事权与我国“中央决策、地方执行”的国家治理模式不完全匹配。与西方国家先将事权分类,再将事权按类别在中央和地方政府间进行划分的模式不同,我国是单一制国家,国家权力的行使经过多重的委托代理、层层授权。上级政府是委托人,下一级政府是受托人,各级政府实际上存在一种委托代理关系。因此,我国的事权划分在实践中并不是以西方的事权划分理论和原则为指导,而是按照“中央决策、地方执行”的模式进行的,财政体制中上下级之间的行政隶属关系对事权划分的实际操作影响比较突出。在事权划分的具体操作中,还结合我国的国情,将其按照要素分为决策、执行、监督等,决策与监督一般属于中央事权,执行一般属于地方事权,部分事权也可以表现为中央与地方决策和执行上的共担。

 2. 基于“效率”的事权划分一定程度上会导致政府失灵问题。传统的事权划分原则主要是基于“效率”的追求,即由哪一级政府提供公共产品成本更低、收益更大。外部经济性原则根据受益范围来确定公共产品供给主体,就是成本-收益理念的体现,全国性公共产品受益范围为整个国家,理应由代表全国纳税人的中央政府来提供,区域性公共产品受益范围为特定地区,区域内的纳税人的代表地方政府就要履行供给责任;显然,由于成本与收益不对等,由地方政府提供全国性公共产品是低效的。外部经济性的成本与收益对等理念,在追求效率的同时,其实也暗含着公平的价值观,谁受益谁承担成本就是公平的资源配置方式。信息有效性则更加强调效率,哪级政府对辖区居民的需求了解更多,提供的公共产品就更能够贴近需求,进而节约信息搜寻成本,等量公共产品供给条件下追求成本最小化,就是追求公共产品供给的效率最大化。激励相容性则主要体现了对收益最大化的追求,各级政府在追求辖区利益最大化的同时实现整体利益的最大化,实际上就是强调等量公共产品供给条件下的收益最大化。由此可见,传统事权划分三原则主要体现的是对“效率”的追求,与市场配置资源的机制相吻合,是在事权划分中借鉴市场机制的原理。然而,事权划分是基于“市场失灵”的前提来划分政府弥补“市场失灵”的职责,市场失灵的诱因必然也会在事权划分中发挥作用。垄断、外部性、信息不对称是市场失灵的主要原因,这些因素在公共产品供给中也存在。政府作为公共产品的供给主体,具有必然的垄断性;公共产品在满足大部分社会公众需求的同时,也可能会对少数人产生负外部性;在公共产品的供给信息方面,公众的信息是与政府不对称的,在对公共产品的需求方面,政府的信息则是与社会公众不对称的。

 3. 忽视了风险责任的分配。传统农业与工业社会中,财富的生产与分配是经济社会运行的主导逻辑。但后工业化时代,技术进步、全球化等因素已使人类社会进入“风险社会”,虽然财富的分配依然主导着经济社会的运行,但风险分配的重要性日益在强化。[4]如果仍然按照传统社会的财富分配逻辑来指导经济社会发展,忽视现代社会的风险分配逻辑,必然导致经济危机、政治冲突、环境污染、生态失衡等全球性风险进一步强化,最终使人类文明在财富分配的逻辑中迷失自我。现代社会,日益增加和转化的公共风险越来越成为人类效率与福利追求的阻碍,人类效率与福利的追求本身也造成了越来越多的公共风险。公共风险的演变也遵循量变到质变的过程,一旦公共风险积聚,达到临界点后爆发,就会对人类的生存和发展造成致命的影响。传统的事权划分三原则是基于工业化时代的经济理论与实践形成的,是与工业化时代的效率与福利追求相匹配的,与日趋进步的现代社会差距越来越大,突出表现为其对公共风险的忽视。 

 (二)基于国家治理现代化目标的财政事权划分应当考虑公共风险

 与传统农业、工业社会中国家治理面临的战争、自然灾害等风险相比,现代社会的公共风险更多是“人造”风险,即由人的需求衍生出的公共风险,最突出的表现就是“福利陷阱”。个体及国家对福利最大化的需求,超过了自然及社会的可承受能力,并演变为生态和经济、社会危机。一些新兴国家因在中等收入阶段追求过度福利且没有处理好经济社会风险而陷入“中等收入陷阱”;“中等收入陷阱”只是一种经济表象,其背后的根本原因是“社会福利陷阱”;[5]一些发达国家的经济金融危机也多因过度社会福利而起。可以说,“福利陷阱”已成为现代国家治理面临的重大风险。

 社会福利最大化的目标追求,其实是为防范公共风险而设计的,社会保障制度的设计初衷就是防范私人风险及其向公共风险的转化,但过度的社会福利却又带来了新的风险。要避免现代福利国家的危机,必须纠正以社会福利最大化的国家治理目标,把社会福利当作国家治理的手段,把公共风险最小化当作国家治理的目标。社会福利一旦提高,便成为刚性需求,正所谓“由贫入富易,由富入贫难”。对社会福利的依赖所造成的财政收支的矛盾使得不能减少的社会福利与日益沉重的财政负担成为不可调和的矛盾。基于政府社会福利最大化目标的假定,事权划分一方面要体现社会福利的“公平”原则,另一方面也要体现公共产品提供“成本-收益”的“效率”原则。外部经济性、信息有效性和激励相容性三原则,体现的是“效率”,社会福利最大化体现的是“公平”。公平与效率是在政府公共管理目标与事权划分的原则上分别体现的,并不能天然地实现统一,二者的统一仍需要政府在公共政策的设计上予以体现。 

 与世界上大部分国家从农业社会向工业社会的发展路径不同,我国除了要实现农业国家向工业国家转变外,同时还在进行着从计划经济体制向市场经济体制的转轨。双重目标之下,我国社会主要矛盾与公共风险与其他国家存在差异。这种复杂性意味着,在事权划分中既要考虑传统的效率因素,也要结合我国国情,关注现实中的公共风险。另一方面,利益之所在,风险之所在,是市场经济的普遍规律。效率、福利在一定程度上是与风险成正比的,追求效率意味着在更高层次的不确定性中决策,追求福利意味着风险偏好的升级。财政事权的划分是一种利益与责任的分配,在利益分配背后更应当有风险分配的逻辑。因此,我国中央与地方财政事权与支出责任的划分,应当在借鉴传统“效率”三原则的基础上,更加突出“公共风险”的因素,把公共风险最小化作为事权与支出责任划分中“效率”与“公平”相统一的基点。

 近年来,我国在公共产品供给中出现的新方式,如供给主体多元化、PPP模式、政府购买服务等,在传统三原则的框架下难以得到充分解释。引入市场机构、社会组织参与公共产品供给,很大程度上是基于分散风险的要求,以PPP模式或政府购买服务形式提供公共产品,也不完全是基于外部经济性、信息有效性和激励相容性的原则,而是基于防范和化解财政风险的目的。

 (三)公共风险视角的财政事权划分原则 

 与“效率”维度的财政事权划分三项原则相对应,“风险”维度的财政事权划分应当遵循风险决策、风险分担、风险匹配原则。“效率”维度的三项原则基于效率最大化的价值追求且兼顾公平,“风险”维度的三项原则则基于风险最小化的目标追求且兼顾了效率。 

 1. 风险决策原则。依据风险在事权要素中的来源,决策权中的风险要远远大于执行与监督中的风险。正是因为我国“中央决策、地方执行”的事权结构特征才使得地方政府有了中央政府兜底所有公共风险的预期。公共风险最小化目标下事权划分的风险决策原则,是指哪级政府决策更有利于实现公共风险最小化的目标,公共事务的决策权限就归于哪一级政府。全国性的公共事务决策,只有中央政府能够有效控制,决策权就应当归于中央;省域范围内跨地市的公共事务决策,就不能由地市分散决策,而应由省级政府负责。这就意味着,在我国单一制的国家结构下,中央政府要承担更多地决策权限,同时应根据风险的变化适当向地方政府放权。 

 2. 风险分担原则。只有解决了由哪些主体来共同承担风险、承担哪些风险以及多少风险,才能在风险管理中清晰划分各利益相关者的权利与职责,并建立相应的激励与约束机制,使相关各方在风险应对中找到自己的定位,从而将预防、规避及减少风险提上议程。传统风险往往是非人为和不可抗力所造成的,而现代公共风险则多与人类的决策和行为有关,其中暗含的责任和义务问题就不可避免地产生了。但要将制造风险的人与那些不得不承受后果的人彻底分开,实际上是不可能做到的,因为各种条件之间的关系错综复杂,导致制造风险的责任难以确定。从科学和法律意义上看,对风险责任主体的界定应该按照因果关系的原则来进行,如“谁污染、谁治理”,而财政事权划分是科学分配风险责任的顶层设计。风险管理的根本原则是实现风险-权力-责任三者的统一,在我国现行行政管理体制框架之下,三者的统一要求在财政事权划分时充分考虑防范和化解公共风险的需要,从根本上明确各级政府风险责任的界限。针对不同类型的公共风险,应有不同层级的政府来分担。以教育为例,基础教育、职业教育、高等教育缺失引发的公共风险是不同的,基础教育缺失引发的经济社会风险最大,应当由更高层级政府分担此项风险。分担风险是不同层级政府履行事权的过程,最终体现为相应级次政府的支出责任,支出责任划分的背后即是风险分担。这一原则可进一步延伸到横向的风险分担,如PPP模式,就是相应级次政府与社会资本合作,通过分担风险的方式来提供公共服务。

 3. 风险匹配原则。公共风险是复杂的,而现代公共风险更体现了这一特征,越来越多的公共风险不再是传统的工业化物质生产过程中所产生的,而是来自于技术进步。这意味着风险管理的专业性不是减少了,而是大大增加了。现代社会分工日益精细,专业化水平不断提升,要有效控制风险,必须把风险匹配给最适宜的一级政府,“让专业的人,干专业的事”。从风险识别、风险防范,到风险处置,不同层级政府的能力是不同的,有效的匹配才可以最有效地控制风险。例如,教育的可获得性风险(是否上得起学),应由较高层次政府来承担;而教育的可及性风险(是否有学上),则可交给较低层次政府承担。 

 四、公共风险视角下的中央与地方财政事权划分思路 

 财政作为国家治理的基础和重要支柱,财政事权划分上应体现社会矛盾与公共风险的变化。党的十九大要求,各级政府都应当“增强驾驭风险本领,健全各方面风险防控机制”。财政是政府是驾驭风险、防控风险的基础,财政事权的合理划分则是发挥财政防控风险基础性作用的前提。应当兼顾效率与风险两个维度的原则,把风险管理作为财政事权划分的另一条主线。 

 (一)基本公共服务领域财政事权划分改革是我国现阶段财政体制改革的突破口 

 在经济社会发展格局已发生重大转变的背景下,深化财政体制改革必须寻找新的突破口。基本公共服务是与“人”的生存与发展紧密相关的,能够体现人民群众获得感与幸福感,财政体制改革应以此为突破口循序推进。

 首先,在基本公共服务领域推进财政事权与支出责任划分改革,体现了“以人民为中心”的原则和“协调”、“共享”的发展理念。选择与“人”相关的基本公共服务事权划分作为突破口,体现了党和政府坚持人民主体地位、执政为民、全心全意为人民服务的理念与宗旨。受制于要素禀赋的差异,区域、城乡间的协调发展难以一蹴而就,而通过合理分担基本公共服务支出责任,向不同区域的居民提供大致均等的公共服务,就等于在生存条件与发展机会上实现了一定程度的“协调”。由于人的能力与机会存在差异,个体的发展会呈现出差异化,存在利益固化的条件下,差异会出现强化的趋势。通过由中央政府明确并保障基本公共服务的基本标准,兜住底线,保住基本,才能够实现人与人之间发展水平上存在差异而不是在发展成果上存在差别。 

 其次,在基本公共服务领域推进财政事权划分改革,牵住了财政体制改革的“牛鼻子”。党的十九大提出,要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。中央财政事权和地方财政事权划分相对清晰;共同财政事权,尤其是与“人”相关的基本公共服务领域的共同财政事权划分差异较大且十分复杂,是整个财政事权划分改革的重点与难点。率先在这一领域进行突破,能够引领其他领域财政事权划分改革。 

 最后,在基本公共服务领域推进财政事权划分改革,易于被各方接受。财政体制改革涉及各级政府间利益的重构,是财税体制改革中最难啃的“硬骨头”,又对国家治理能力会产生重大影响,应坚持稳中求进的改革方法,在深入论证、广泛征求各方意见的基础上循序推进。近年来,随着财力的增加与条件的逐步成熟,党和政府陆续在教育、社会保障、医疗卫生等与人民群众密切相关的基本公共服务领域推进了一系列的改革,逐步形成了中央定制度、地方抓落实,各级财政共同保障的基本公共服务供给模式。由于这些领域管理体制清晰、政策明确,在事权与支出责任划分方面做出改革与调整,对现行管理体制与政策影响不是很大,改革阻力较小。 

 (二)理清基本公共服务的概念 

 现代社会,一个“人”要生存下来,需要基本的营养、基本的教育、基本的健康、基本的居住条件、基本的人身财产安全、基本的生态环境,这六项基本生存需要与政府职能和基本公共服务存在对应关系(见表2)。由于基本生存需要是“人”得以生存的“底线”,所有“人”都不能低于底线,所有“人”都高于底线是政府支配资源所不能承受的,部分人高于底线又使得“人”的起点与机会不公平,故在基本生存需要方面政府提供均等的服务是既满足需求,又可承受,还体现公平正义的最优选择。基本公共服务均等化,是指政府要为“人”(或居民)提供与经济社会发展水平相适应的、体现公平正义原则的、满足人们基本生存需要的大致均等的公共服务。[6]这一定义体现了四重性质:一是基本性。保障“人”的基本生存需要,“人”的发展性需要由非基本公共服务或社会、市场来提供。二是动态性。随着经济社会的发展,政府的承受能力和人的需要都会发生变化,基本公共服务的内容和标准也会相应变动。三是公平正义。市场提供的服务强调效率与竞争,政府提供的服务则要强调公平与正义。四是大致均等。均等不是整齐划一,是历史地、具体地均等,所有社会成员得到大致均等的基本公共服务,允许有差异,但差异不能冲破底线,不能造成机会或起点的不公。 


表2  基本生存需要与基本公共服务的对应表

基本生存需要

政府职能

基本公共服务

基本营养

公共服务

最低生活保障、基本养老保障

基本教育

公共服务

基础教育

基本健康

公共服务

基本公共卫生

基本居住

公共服务

基本住房保障

基本安全

国防与社会管理

国防、公共安全、法治

基本环境

环境保护

生态建设、环境保护

 

   (三)基本公共服务领域中央与地方财政事权划分思路 

 根据上述分析,现阶段我国中央与地方财政事权划分改革应当以基本公共服务领域为突破口,从以下几个方面来推进:一是划定基本公共服务的范围。围绕“人”的四项基本生存需要划定基本公共服务的范围,可在表2所列的政府事权中进行适当拓展与收缩,如“人”的文化生活需要日益突出的情况下,可把基本文化服务列入;住房保障涉及面太广且难以标准化,可暂不列入基本公共服务范围。二是确定基本公共服务供给标准。基于基本公共服务均等化的目标,对于共同事权项目,应由中央定基本标准,标准之内中央或中央与地方共同承担支出责任,确保所有地区均达到标准。经济相对发达的地区,可以根据当地经济社会发展水平确定高于基本的水准,由地方负责经费保障。这样,既体现全国范围内的大致均等化,又反映经济社会发展水平和合理的差距。三是划分财政事权。把基本公共服务进一步细化分解,根据外部性、信息复杂性、激励相容的原则,考虑公共风险的控制有效性及均等化程度要求,明确各项事权由中央还是各级地方政府承担。四是确定支出责任。属于中央事权的,由中央直接支出,列入中央本级支出;属于地方事权的,列入地方财政支出;属于中央与地方共担的事权,中央保基准,并为地方政府定负担系数,可以高于基准,但应限制在一定范围内;属于中央事权,但暂不具备条件由中央直接执行的,由中央委托地方承担,支出纳入中央本级,列入“委托性”支出,地方政府列“受托性支出”。五是划分财政收入。根据财政事权与支出责任,相应调整中央与地方政府间收入。 

 以教育事权为例,是中央与地方政府的共同事权;其二级事权“基础教育”包含小学和初中教育,涉及校舍建设、教师工资、学生经费等三级事权。各项三级事权中,按照风险原则,基础教育的校舍建设,应由地方政府承担。而与“人”有关的教师工资、生均经费容易产生区域差距大、与人脱节的风险,这部分事权的履行应列为中央与地方共同事权,共担支出责任,中央承担标准之内的支出责任,地方政府根据地方实际承担标准之上的支出责任。 

 (四)基本公共服务领域中央与地方财政事权划分路径 

 对财政事权项目,先按照外部性、信息有效性和激励相容的效率原则进行调整,再根据风险决策、风险分担和风险匹配的原则进行优化,在效率最大化与风险最小化之间进行适当平衡。之所以有先后,是因为效率一般越高越优,而风险则存在临界效应,事权划分不是消除风险,而是明确风险责任、合理控制风险。

 1. 识别基本公共服务财政事权中的风险。清晰划分政府间事权,首先要明确各级政府拥有哪些事权。应在编列各级政府基本公共服务财政事权清单的基础上,对各类财政事权项目进行风险分析和识别。风险识别是风险管理的基础。在企业风险管理中,通常采用生产过程分析、风险调查列举、资产状况分析、失误树分析等方法进行风险识别。基本公共服务事权的风险识别,应当进行全面周详的考察论证,在专家咨询、公众参与、利益相关者调查的基础上进行。 

 2. 根据风险决策原则,适度强化中央财政事权。部分决策权在中央,又体现基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向的事权,执行权也上划中央,由“中央决策、中央执行”,由中央财政在全国范围内综合平衡。中央政府应在深入调查研究的基础上,根据现有的支出标准,考虑经济社会发展水平、区域间差异等因素,测算基本公共服务的“底线”标准,及现时条件下能达到的最高标准;参考最高标准,确定等于或适当高于底线标准的数值作为基本公共服务的基准。 

 3. 根据风险分担原则,适当减少并规范中央与地方共同财政事权。作为单一制国家,中央与地方共同财政事权较多具有其合理性,尤其是基本公共服务财政事权由中央与地方共担,有利于促进基本公共服务均等化的实现。因此,适当减少中央与地方共同财政事权是减少不合理的共同减少事权设置,并不是消除共同财政事权。如:武警、地理测绘、地质勘探经费等支出,其缺失所造成的风险影响全国,地方政府就不宜与中央分担支出责任,这类财政事权应全部上收中央。对于合理的中央与地方共同财政事权,不宜采用一事一议或中央因地制宜决策的方式,应当有规范的管理制度,在规定存量财政事权比例、标准、方式的同时,形成稳定的新增财政事权协商机制。 

 4. 根据风险匹配原则,赋予地方政府充分的自主权。“谁决策、谁负责”所体现的权责对等是现代管理中的重要原则。我国目前财政事权中的绝大部分决策权限在中央,是地方政府存在绝大部分公共风险中央兜底预期的体制原因。我国疆域辽阔、人口众多,各地区差异很大,在人民群众公共需求日益多元化、个性化的条件下,有些基本公共服务供给由中央全部决策,不利于高效地解决发展不平衡不充分的社会主要矛盾。基于此,党的十九大提出的“赋予省级及以下政府更多自主权”的改革要求,这也意味着地方政府要承担更多的风险责任。中央与地方财政事权的划分也应当贯彻此项改革要求,在一些区域性基本公共服务的供给中,中央定底线标准和最高标准,由地方政府根据辖区经济社会发展水平、人民群众实际需要和财政承受能力,决定辖区的基本公共服务供给标准与方式。 

 5. 根据公共风险的变化,构建财政事权划分的动态调整机制。经济社会在发展,技术在进步,人的需求在发生变化,这些因素意味着公共风险也会发生变化。在基础教育需求基本得到满足的情况下,近年来我国的幼儿教育供需矛盾日益突出,在一些大城市甚至成为了社会风险因素;人口老龄化日益强化的条件下,当前及未来很长一段时期,养老及医疗卫生领域可能会因供需矛盾导致社会风险的聚集。理顺中央与地方政府间在这些领域的基本公共服务供给责任,有助于更加高效地提供相关公共服务,化解矛盾与风险。因此,中央与地方财政事权划分改革不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸。在中央与地方财政事权划分立法或制度设计时,应当考虑公共风险的变化,设计相应的动态调整机制。 

 

参考文献:

[1]财政部:《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告——201835日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》,《人民日报》2018324

[2]刘尚希:《中国财政风险的制度特征:“风险大锅饭”》,《管理世界》2004年第5

[3]楼继伟:《中国政府间财政关系的再思考》,中国财政经济出版社,2013年,第37

[4][德]乌尔里希•贝克:《风险社会》,何博闻译,译林出版社, 2004年,第15-57

[5]黎安:《“中等收入陷阱”还是“社会福利陷阱”——基于“后发外生型”转型国家的视角》,《学术研究》2015年第3

[6]刘尚希,白景明,石英华等:《从基本公共服务均等化入手深化财政体制改革》, 中国财政科学研究院《研究报告》2018年第16

发表于《改革》2018年第7期

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