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财科院专家 ▏新时期中央与地方财政事权与支出责任划分改革思路探讨

发布日期:2018-11-21 点击次数: 字体:

 财政部部长刘昆近日发表《完善推动高质量发展的财政制度体系》署名文章指出,要加快划分中央与地方财政事权和支出责任,目前已形成指导意见、改革方案、分领域改革方案三个层次的初步框架。今明两年还将制定更多分领域改革方案。他指出,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,是完善现代化经济体系制度保障的重点之一,对促进城乡区域协调发展、加快推进基本公共服务均等化,更好满足人民日益增长的美好生活需要,具有重要作用。按照党的十九大提出的改革要求,当前和今后一个时期,重点从中央与地方财政事权和支出责任划分、收入划分、中央对地方转移支付制度三个方面抓紧推进。

 合理划分中央与地方财政事权和支出责任,是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,也是推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。对于如何破解新时期的财政事权与支出责任划分问题,我院相关研究成果丰富,从不同的角度进行了探讨与研究。

 三个层次的初步框架:

 第一层是指导性的,即《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,明确了财政事权和支出责任划分改革的基本原则、主要任务和要求。第二层承上启下,即《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,明确了8大类18项共同财政事权事项的支出责任分担方式、国家基础标准等,为后续分领域改革提供了引领。第三层是分领域的,目前外交、医疗卫生领域改革方案已经出台,今明两年还将制定更多分领域改革方案。

 1、中央与地方财政事权和支出责任划分意义重大

 刘尚希(财科院院长):不论预算改革也好,还是税制改革也好,都无法脱离财政体制改革,无法绕开中央与地方的事权划分、支出责任划分。

 白景明(财科院副院长):中央与地方财政事权和支出责任划分是基本公共服务供给的资金分级保障制度安排。财政改革属于关键领域改革,对总体改革平稳有序推进具有支撑作用。2018年将推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革,目的在于力促实现基本公共服务均等化。基本公共服务是维持人类生存和发展的基本消费资料。提升基本公共服务保障水平事关不断促进人的全面发展。党的十九大对提升基本公共服务保障水平提出了更高标准,要求在2035年基本实现社会主义现代化时基本实现基本公共服务均等化。显然,中央与地方财政事权和支出责任划分改革是服务于总体改革目标实现的改革,实质是让全体人民享有总体改革基本收益,从而消除对改革触动原有利益格局引发的震荡的过度忧虑。完善中央对地方转移支付制度,包括2018年开年印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,都有利于更快、更好地实现基本公共服务均等化,让全体社会成员共同享受改革开放、社会发展的成果。

 王泽彩(财科院办公室主任):加快划分中央与地方财政事权和支出责任,是深化财税体制改革的重中之重,也是建设现代财政最难啃的“硬骨头”。按照财税改革步骤,2018年还应出台交通运输、科技、环境保护、城乡住房保障、林业、国家安全等领域方案。2019年以后,还应加快对国防、公共安全、养老保险、应急救援、自然资源、农业生产、水利、公共文化等领域方案研究、设计和实施。通过以上顶层设计,主要领域中央与地方财政事权和支出责任基本上作了清楚划分,权责清晰、财力协调、区域均衡的财政体制将全面建成,基本公共服务均等化特征愈发明显。

 2、《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》

 2018年2月8日,国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(下称《方案》),一揽子亮出八大类18项与老百姓生活密切相关的领域改革举措。《方案》的出台标志着我国实现了财政事权和支出责任划分改革的重点突破,与此同时,在推进基本公共服务均等化方面也具有重大意义。中央与地方事权划分被进一步明晰。《方案》为部分基本公共服务事项保障制定了"国标",更为后续分领域财政事权和支出责任划分改革提供了引领和支撑。其中,明确医疗、养老等领域被划分为中央与地方共同财政事权范围。

 刘尚希:此次《方案》的出台,为下一步具体领域的改革提供了可操作的细则,下一步各个领域的改革可以在此基础上推进。首先应该明确一点,这次改革不是涉及所有的财政事权,更不是所有的事权,而是限定在基本公共服务领域的共同财政事权。改革以与"人"最直接相关的医疗卫生等领域基本公共服务财政事权与支出责任划分为突破口,体现了中央关于兜住基本民生底线的要求。这次改革的一大重点,在于为共同财政事权方面划分支出责任,改革方案定了以后,各地就要严格照此执行,不能再出现推诿扯皮等现象。此次挑选18项与人和家庭直接相关的基本公共服务首先进行改革,意味着在共同财政事权领域,中央与地方各自的支出责任划分得更清晰。统筹改革随着中央与地方财权事权和支出责任试点领域的不断扩大,地方财权小,事权大的矛盾逐渐凸显。《方案》在两方面的突破具有重要意义,值得关注。一是突破了原有的简单的按照东中西确定分担比例,改为根据各地财力状况分担,这是中央与地方共同财政事权支出责任分担的一项重大改革。二是一般性转移支付下面有了共同财政事权分类分档转移支付,共同财政事权分类分档转移支付体现了中央的支出责任的进一步加大。相比起《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,《方案》对分担比例和方式等作了进一步的明确和细化,制定了标准,可以说是一个明确化、规范化、标准化的指引。

 贾康(财科所原所长):文件的出台为中央与地方合理安排公共服务领域共同财政事权和支出责任提出了可操作的依据,多年来的努力方向有了实质进展。

 3、分领域改革方案

 2018年8月13日,国务院办公厅印发《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2018〕67号)(下称67号文)。这是首个细分基本公共服务领域央地财政事权和支出责任划分改革方案出炉: 医保计生等支出责任央地按五档比例分担。方案将财政事权分为中央财政事权、中央与地方共同财政事权以及地方财政事权三个种类,与之匹配的是,支出责任分别为中央承担、央地按照五档分担,以及地方承担。将于明年正式实施。

 刘尚希:目前突破了原有简单的按照东中西确定分担比例,改为根据各地财力状况分担,这是中央与地方共同财政事权支出责任分担的一项重大改革。此外,一般性转移支付下面有了共同财政事权分类分档转移支付,共同财政事权分类分档转移支付体现了中央支出责任进一步加大。

 4、实地调研:财政事权与支出责任划分情况

 2017年财科院开展了地方财政经济运行调研活动,财政事权与支出责任的划分是本次调研的重点内容。从调研情况看,各地均根据中央的要求,积极推进财政事权与支出责任改革,制定了改革实施方案,从指导思想、总体要求、划分原则、改革的主要内容、保障和配套措施、职责分工和时间安排等方面对省以下财政事权和支出责任划分改革进行了部署。 

 以下问题值得高度关注和深入研究:

 政府与市场边界尚不清晰,财政事权范围不确定;中央与地方事权和支出责任划分改革尚未到位,制约地方的改革;公共服务外溢性明显的领域,其事权划分难度较大;临时性政策文件多,导致支出责任承担主体不清;上级需要下级承担支出责任的事项多,标准不明确,理由不充分的;基本公共服务的基础标准和分担方式有待完善。地方改革诉求调查问卷显示各地对当前事权和支出责任划分的合理性和明确度整体上认可度较高,但从省级层面来看,认为中央应该承担更多的教育和社会保障事权。从目前的情况看,基层财政支出比重最高的项目是教育和社会保障支出。 

 5、研究报告:基于公共风险最小化原则的财政事权与支出责任划分思路

 财政是政府是驾驭风险、防控风险的基础,财政事权与支出责任的合理划分则是发挥财政防控风险基础性作用的前提。应当以公共风险最小化为目标,兼顾效率与风险两个维度的原则,把风险管理作为事权与支出责任划分的主线。对事权清单中的事权项目,先按照外部性、信息有效性和激励相容的效率原则进行细项调整,再根据风险决策、风险分担和风险匹配的原则进行粗项调整,在效率最大化与风险最小化之间进行适当平衡。根据风险决策原则,适度强化中央财政事权;根据风险分担原则,规范并减少中央与地方共同财政事权;根据风险匹配原则,赋予地方政府充分的自主权;根据风险的动态变化,对财政事权划分做动态调整;

 6、调研报告1:公共风险视角下财政事权与支出责任划分改革的思路与建议

 破解新时期的财政事权与支出责任划分问题,应遵循问题导向,以公共风险最小化为目标,坚持效率与风险并重的原则。通过合理划分财政事权与支出责任,增强各级政府风险意识,使其成为真正的公共风险主体,并实现各级政府在风险管理上的“激励相容”。明确公共风险最小化的目标与原则导向;以公共风险管理为主线划分财政事权与支出责任;构建辖区财政体制,平衡区域公共风险与财政风险;赋予地方政府更大的自主权,使地方政府成为一级公共风险主体;基于均等化目标与主体功能区战略明确基本公共服务的供给标准与分担方式;规范地方政府融资行为的同时加快构建地方税体系,防范和化解财政风险。

 7、调研报告2:事权与支出责任划分改革的总体思路和政策建议

 事权与支出责任划分改革的目标是在省财政直管县框架下,建立中央、省、市县三级政府间事权划分体系。重点在于中央政府在履行好自身事权的基础上,适度上收一部分事权。具体改革要点如下:认真履行好中央自身职责;将基本公共服务兜底类事权上收至中央,以保障基本民生需要,促进基本公共服务均等化,维护社会公平正义;部分资源环境类事权应上收中央;基本生存条件类事权应由中央负责;跨区域司法管理事权应由中央负责;

 关于财权划分。在上收部分事权的同时,中央应按照事权与财权相匹配的原则适度向地方政府下放部分财权,使地方政府享有必要的税收政策制定权和税种选择权。加快完善财政立法。要进一步加强财政法制建设,尽快实现财税体制改革的法治化。根据我国的实际国情,可考虑制定《政府间财政关系法》。

 8、调研报告3:针对问题来推进事权和支出责任划分

 关于事权和支出责任划分有一些问题值得关注,并细化相关制度措施。主要包括:临时性政策导致的支出责任承担问题;“共同”事权和“相似”事权不加区分的问题;属于上级事权但需要下级承担支出责任的理由不充分和标准不明确问题。这些问题说明在推进事权和支出责任改革中要考虑到各方面的情况,切合实际针对问题来推进事权和支出责任划分,而不是大而化之。

 因此,建议在推动事权和支出责任划分改革过程中,要综合考虑公共服务受益和公共风险防范,明确共同事权承担主体的主次关系;对“共同”事权和“相似”事权加以区分,同时还要明确共同事权的不同性质,合理确定支出责任主体和共担模式;建立事权和支出责任划分的争议处理机制。

 文章内容主要综自中国财经报、中国经济时报、每日经济新闻、中国证券报等新闻媒体相关报道。