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财科院专家 ▏有效精准扶贫的实现路径探讨

发布日期:2018-11-26 点击次数: 字体:

 坚持精准方略,提高脱贫实效。脱贫攻坚,精准是要义。必须坚持精准扶贫、精准脱贫,坚持扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准等“六个精准”,解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退问题,不搞大水漫灌,不搞手榴弹炸跳蚤,因村因户因人施策,对症下药、精准滴灌、靶向治疗,扶贫扶到点上扶到根上。

 ——习近平:《在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》(2018212日)

 近5年来,我国有6000多万贫困人口实现脱贫,贫困发生率从10.2%下降到了4 %以下,精准扶贫、精准脱贫工作取得了重要的阶段性成果。目前,我国仍有3000万左右的农村贫困人口,下一阶段的任务仍很艰巨。要确保实现到2020年贫困地区和贫困群众同全国一道进入全面小康社会的目标,就必须坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略,攻克深度贫困堡垒,采取有针对性的措施,在“准”和“实”上下功夫,确保脱贫攻坚目标顺利实现。

 对于如何有效实现精准扶贫,特别是扶贫资金的精准投入、使用与管理等问题,是我院专家关注的重点。

 1、调研报告:精准施策,形成精准扶贫的多方合力

 为全面了解地方财政经济运行的真实状态,评估各项改革的落实情况,观察和发现在新时代背景下地方财政经济存在的问题和潜在风险,为下一步财政经济改革提供“鲜活”的决策支撑,中国财政科学研究院近年来继续开展了“地方财政经济运行”大型调研活动。地方精准扶贫情况也是调研所关注的内容之一。

 发现问题:部分地区的扶贫异化可能带来后续风险   

 脱贫攻坚是全面建成小康社会最艰巨的任务, 各地区也都把脱贫攻坚作为头号民生工程, 聚焦精准, 靶向施策, 取得了积极成效。但随着脱贫攻坚难度加大, 一些深层次问题逐渐凸显。

 一是少数村级班子和基层干部喜好短平快的扶贫项目, 而忽视了建立长效机制的“造血式”扶贫。扶贫政绩考核机制, 使不少地方官员热衷于追求短期效益。二是一些贫困群众还存在“等着送小康”“靠人来救济”的心态, 主动脱贫的积极性、创造性还没有充分调动起来, 将精准扶贫当作自己坐地获益的机会加以利用, 甚至认准政府 (官员) 需要他们来完成扶贫任务。三是一些为扶贫项目提供的资金和实施成本之间差距较大, 没有考虑贫困农户自身的能力和需求。四是大多数贫困县经济发展基础薄弱, 自身财力紧张, 中央与省安排下达的专项资金与扶贫开发工作需求有很大差距。

 提出对策:精准施策, 形成精准扶贫的多方合力

 一是制定合理帮扶措施。重视片区贫困的独特性和差异性, 制定具有地方和个人适应性和有效性的扶贫攻坚帮扶措施。二是建立产业扶贫机制。在实施精准扶贫过程中, 产业扶贫是重中之重。一方面, 产业帮扶要实现精准化, 量身定做产业帮扶政策, 合理调配统筹扶贫资源。另一方面, 产业帮扶要与贫困户有机联结。要下大力气将贫困地区的农产品变成有市场竞争力的商品, 要善于建立有特色、有规模、有实效的扶贫产业链条, 真正把贫困群体纳入到精准帮扶的产业链条主体中去, 实现持续发展和永续脱贫。三是注重基础设施和公共服务扶贫。要建立资源整合机制, 充分发挥民政、教育、卫生、住建、交通、水利等相关部门积极性, 加大项目资金整合力度, 加强贫困地区基础设施建设。要注重把优质扶贫资源向贫困村和贫困户倾斜, 保障扶贫对象基本的生活需求能够得到满足, 保证贫困区内基本公共服务主要领域指标达到地方平均水平。四是提升脱贫致富能力。扶贫不能局限于贫困群体眼前的经济条件改善, 更应强调从内培养自力更生的能力, 使扶贫效果具有可持续性, 彻底阻断贫困的代际传递, 使扶贫模式从传统的“输血式扶贫”转变为“造血式强身”。要培养新时期的新型农民, 着力提高农民文化技术水平、市场意识和自主自强意识。五是健全干部帮扶制度。要树立正确政绩观, 摒弃“政绩工程”以及“面子工程”, 把扶贫资源切实投入到真正的贫困村、真正的贫困户上。落实干部精准帮扶责任制, 督促干部认真分析致贫因素, 制定精准帮扶方案, 协调帮扶资源和项目, 认真监管项目进展情况, 力争扶出实效。

 具体内容请参见中国财政科学研究院2017年"地方财政经济运行"西部调研组:“新旧动能转换背景下地方财政金融风险——基于贵州和陕西的调研”,财政科学 2018,(01),5-13

 调研组组长:刘尚希

 调研组成员:王志刚 程瑜 梁季 樊轶侠 武靖州

 执笔人:王志刚 程瑜

 2、调研报告:提高扶贫资金使用效率,有效实现精准扶贫

 发现问题:精准扶贫资金使用效率有待提高

 区县一级政府存在绩效管理不严格现象, 比如项目实施前期论证不充分, 未做到专款专用, 存在超范围使用资金现象。

 目前中央非常重视的精准扶贫资金使用效率不高。

 财政主要针对农户家庭的扶贫模式使得扶贫资金使用较为分散, 提供的扶贫资金多数被用于农业开发和养殖产业, 这就导致农产品一段时间内供过于求价格齐跌, 农业成本难以收回, 扶贫贷款存在违约风险。

 提出对策:有效实现精准扶贫

 一是要实现精准扶贫首先要对贫困人口进行精准识别。识别环节是精准扶贫要解决关键问题, 这就需要在摸清楚致贫原因的基础上进行精准帮扶, 根据扶贫对象的实际状况进行有进有出的动态管理和调整, 对贫困户的扶持效果进行考核, 以保证精准脱贫。二是由于当前收入和消费数据很难准确掌握, 因此需要建立多维度指标和测量方法来计算贫困人口。可以适当扩大建档立卡贫困人口的规模, 增大扶贫覆盖面。从而减少贫困线以下农户得不到扶持的可能性。同时在基层民主评议中需要建立严格的负面清单和否决性指标体系, 排除掉不合格人群, 大幅度降低人为操控的空间, 杜绝存在的一些明显身份造假骗取扶贫款项的行为。三是要实现精准扶贫的可持续性和有效性就需要依据贫困户的实际需求和特殊情况, 因人因户安排项目和扶贫资金, 真正实现资金使用达到精准扶贫的目的。这就需要提高贫困的管理水平, 建立内部和外部对扶贫的监督体系, 公开相关扶贫信息接受社会的监督。同时采取多方面的扶持, 除了借助将贫困户纳入到现代产业链以实现创收外, 还需要提供信息支持, 解决其在技术、资金和市场上面临的现实困难, 运用教育和培训等扶贫工具, 提高医疗和社会保障水平。这就需要各个行业和各个部门协同合作形成合力, 对相关资金进行整合, 形成综合支持实现扶贫的目的。

 具体内容请参见中国财政科学研究院2016年"地方财政经济运行"课题组赴西部地区调研组:“谨防结构性风险, 力谋全局型发展——西部地区财政经济运行调研引发的思考”,经济研究参考 2017,(02),4-23

 调研组组长: 白景明

 调研组成员: 于长革 梁强 张绘

 执笔人: 白景明 于长革 梁强 张绘

 3、反贫困: 中国的基本经验

 改革开放以来,尤其是党的十八大以来,我们党创造性地提出精准扶贫政策,以每年减贫 1300多万人的成就,脱贫攻坚取得决定性进展,6000 多万贫困人口稳定脱贫,贫困发生率从 10.2%下降到 4.5%。这不仅是中国政府取得的巨大成就,也是中国对世界作出的重大贡献。

 中国政府为缓解农村贫困问题所做出的种种决策和取得的杰出成就得到国际社会的高度赞赏,也为其他国家的扶贫工作做出示范。

 中国将农村扶贫开发纳入国家整体发展规划,随着经济、社会的发展不断推进扶贫开发的理论创新、政策创新和制度创新,随着扶贫进程的演进和实践经验的总结不断完善国家扶贫战略和政策体系,成功走出了一条以经济发展为推动力量、以增强贫困人口自我发展能力为主要途径,坚持政府主导与社会参与相结合、扶贫开发与区域发展相结合、普惠性“三农”政策与特惠性扶贫政策相配套、扶贫开发与社会保障制度相衔接的中国特色农村扶贫开发道路。

 一是多部门、跨部门协作,构建功能复合型的反贫困治理框架。二是多元主体参与,促进政府、企业和社会组织间的扶贫合作。三是多工具、多手段综合运用,打造完善的扶贫政策措施体系。

 具体内容请参见赵大全:“反贫困:中国的实践与经验”,中国财经报 2018 /8 /23 /008 版。

 4、脱贫攻坚离不开有效的机制

 “精准扶贫”是新时期新的贫困治理模式, 它要求对不同类型的贫困地区、贫困人口进行有针对性地识别与帮扶, 公共财政的精准投入、精准使用和精准管理是这一新型贫困治理模式的基础。

 精准扶贫的财政资金投入机制

 精准扶贫的公共财政投入, 一方面要通过拓展财政资金投入渠道保持一定的增量, 更重要的是要通过统筹涉农财政资金优化存量。优化中央财政支持脱贫攻坚的体制机制,在统筹整合财政涉农资金的基础上促进扶贫职能的整合,鼓励和吸引社会资本投入脱贫攻坚,盘活存量财政资金, 适度压缩三公经费, 集中用于脱贫攻坚.

 精准扶贫的财政资金使用机制

 根据致贫原因选择针对性的扶贫措施,优化财政资金投入结构, 突出财政资金投入重点.进一步完善财政扶贫资金分配机制,构建灵活多样的财政扶贫资金使用模式。

 优化精准扶贫的财政资金管理机制

 做实脱贫攻坚项目库, 探索编制脱贫攻坚三年滚动预算,简政放权, 优化扶贫财政资金拨付流程,突出财政扶贫资金的绩效导向。

 具体内容请参见武靖州:“公共财政支持精准扶贫的机制优化研究“,理论月刊 2018,(01),135-140