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马洪范 ▏加快推进财政制度现代化

发布日期:2018-12-05 点击次数: 字体:

导语

 改革开放40年来,我国取得了举世瞩目的经济奇迹,财政制度经历了一系列深刻改革,为推进经济的市场化、现代化以及国家治理的现代化做出了积极贡献,为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”奠定了更加坚实的基础。

历史发展

 1948年,著名经济学家马寅初提出了较为系统的现代财政理念,明确提出“一切国库资金应统一、集中存放”“工资统一发放、银行代发”“凡政府之支出,均应由金库直接拨付给各支用机关或约定债权人”“支出机关由领到支付书以至经费支出,始终不见现金”等现代财政思想。这是中国人第一次提出现代化的政府预算及国库管理理念。

  1994年,上海市政府获得世界银行的一笔软贷款。在签署合同时,上海市发现世界银行提出一个特别条件,即上海市政府在使用美元贷款购买商品或劳务时,如果超出一定的金额,需要通过政府采购程序购买,而且不用支付现金,只需要把供货商的银行账户提交给世界银行总部,由他们的工作人员从华盛顿直接把美元支付给供货商或劳务提供者。在当时,预算单位采购商品或劳务的通行做法是自行采购、现金支付,世界银行贷款协议中的关于购买与付款方面的规定不符合我国的实际。在拿到贷款协议文本之后,上海市相关领导亲自咨询了财政部,请求提供能否签约的意见建议。正是此次机缘,将国外通行的政府采购、国库集中收付等制度信息传递到国家财政决策领导层。在答复上海市可以与世界银行签署贷款协议之后,财政部领导当即安排相关人员去学习与研究美国政府采购及预算管理的具体做法。

 19953月,上海市率先在市级卫生医疗单位试行政府采购。然而,上海市的试点尚不足以将政府采购制度推向全国。直到199512月,亚太经济合作组织(APEC)部长级会议和领导人非正式会议将政府采购列为APEC贸易投资自由化与便利化的15个具体领域之一。在此次会议上,我国承诺最迟在2020年之前向APEC成员对等开放政府采购市场。此后,国务院要求尽快建立政府采购制度。1996年,政府采购制度改革试点在上海、深圳及河北省陆续展开,1998年推向全国。1999年之后,部门预算、国库集中收付、政府收支分类改革、“收支两条线”管理、“金财工程”建设、财政资金绩效评价及政府预算绩效管理等一系列改革相继推开。

 经过十多年的持续努力,我国财政制度改革取得了显著的成效,推动了整个预算制度的革新,提高了政府的整体运作效率。应当看到,由于具体国情的约束和传统管理模式的惯性影响,我国财政制度现代化尚处于初始阶段,预算管理的范围有待拓展,法治化、完整性、公开性与透明度仍需改进,财政效率需要提高。从发展的眼光看,我国财政制度改革在完成一系列基础性工作之后,仍然需要通过更深层次的制度优化与体制调整,最大限度地实现资源最优配置,提高资金效益,更好地推动我国经济发展与社会进步。

新一轮机遇

 201311月,党的十八届三中全会确立了“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的改革总目标,提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”“建立现代财政制度”等重要论断,我国迎来了财政制度现代化新一轮的历史机遇。

 政府预算是财政制度的核心,是有效发挥财政职能作用的重要基础和保障。推进政府预算制度的现代化,是新形势下我国财政制度改革的三大重点内容之一。2014831日,十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《预算法》(修正案),为我国建立完整预算、科学编审、规范执行、严格问责和公开透明的现代预算制度指明了方向。

 事权与支出责任划分,是我国建立现代财政制度的又一项重点内容,也是我国财政领域的薄弱环节之一。按照党中央的决策部署, 2016816日,国务院颁布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,拉开了规范和优化政府间财政关系的帷幕,对于完善国家治理结构具有基础性、根本性的影响作用。

 审查批准预算、决算和监督预算执行是政府预算管理的一个重要环节,是财政制度现代化的一项重要内容。过去,政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况,对支出预算和政策关注不够,对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够。201836日,中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》,这是建立全口径预算审查和全过程预算监管的一项重大举措,有助于彻底消除“监督外”预算和“预算外”资金等不规范行为,更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

 改革开放40年来,随着党和国家对财政的理解从现代生产、宏观调控扩展至国家治理,我国财政制度现代化也逐步从管理、技术层面扩展到经济、政治领域。建立治理型现代财政制度体系,是当前我国现代化建设的客观需要,是我国财政制度现代化的又一次重大飞跃。

加快建立现代财政制度

 20171018日,习近平总书记在党的第十九次代表大会上庄严宣告“中国特色社会主义进入新时代”,要求“加快建立现代财政制度”。然而,任何一个国家的财政制度现代化之路,都不是一条笔直的平坦大道。财政制度现代化的进程无不充满着坎坷、曲折,乃至反复与退步。从我国现实情况看,建立现代财政制度尚面临着诸多困难与挑战,还需一步一个脚印去落实。

 如何建设现代化的财政?我的理解是,就如同建造一栋现代化的大楼,首先要打好“地基”,其次是在“地基”之上搭建起支撑整个“大厦”的主要“支柱”。如果“地基”没打好,“支柱”没搭建起来,就忙着“装门窗”和“修饰室内”,结果只会适得其反。现代化的财政“大厦”的“地基”是信息,而在这个“地基”之上,要牢固树立六根“支柱”,一是权力,二是利益,三是制度,四是技术,五是组织,六是文化。“一个地基,六根支柱”这七个要素,是加快建立现代财政制度的基本渠道。

 从某种意义上讲,人类的发展史就是一部信息处理变革史,财政的发展史就是一部财政信息处理变革史。科学的财政决策必须建立在充分的信息基础上,统一财政数据和信息管理是现代财政制度的基础。现代化的财政“大厦”,不仅需要打好信息“地基”,还需要在此基础之上搭建六根“支柱”。一是科学配置各项财政资源的分配权、管理权、使用权、监督权、问责权,是确保财政资金安全性、规范性和有效性的根本所在,是建立现代财政制度的核心任务。二是现代化的财政制度应可以在有效甄别各种利益的基础之上,规避与摈弃相关行为主体的非法利益,充分保障其合法利益。三是世界范围内现代财政制度变革的大趋势是打破黑箱,逐步走向问责和民主。我国也不能例外。四是借助信息技术实现财政管理自动化、网络化、高级化,财政决策决断、财政问题发现、财政运行效率等能力大幅提高。五是适应工业社会、信息社会、智能社会的发展需要,推动财政组织扁平化、网络化,提高组织效能。六是将现代文明与优秀传统文化有机融合起来,善用文化、法律、制度以及现代化的信息技术等多种工具,有助于我国现代财政制度的早日全面实现。