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【2018“两会”财税热评】 赵福昌:我国地方政府债务管理闭环机制不断完善

发布日期:2018-03-09 点击次数: 字体:

  2017年政府工作报告,“坚决打好三大攻坚战”、“推动重大风险防范化解取得明显进展成为重要议题”。“当前我国经济金融风险总体可控,要标本兼治,有效消除风险隐患。严厉打击非法集资、金融诈骗等违法活动。加快市场化法治化债转股和企业兼并重组。加强金融机构风险内控。强化金融监管统筹协调,健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管,进一步完善金融监管。防范化解地方政府债务风险。严禁各类违法违规举债、担保等行为。省级政府对本辖区债务负总责,省级以下地方政府各负其责,积极稳妥处置存量债务。健全规范的地方政府举债融资机制。”自地方政府正式赋权举债以来,地方政府举债融资机制不断规范完善,基本形成覆盖地方政府债务管理的“闭环”风险防控体系。

(一)建立规范的地方政府举债融资管理机制。在十八届三中全会《决定》和全面深化改革方案基础上,完成预算法修订,并先后以国务院、财政部名义发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》、以及及限额管理、地方政府一般债务和专项债务预算管理办法等一系列文件,建立规范的地方政府举债融资机制,赋予地方政府依法适度举债权限,明确了地方政府债务“谁来发、怎么发、怎么还”等问题。进一步明确“怎么管”问题,对地方政府债务实行规模控制,依法设置地方政府举债规模的“天花板”;强化预算管理,一般债务和专项债务分别纳入相应的一般公共预算和政府性基金预算管理,地方政府债务接受人大和社会监督。

(二)建立地方政府债务风险管理机制。建立风险管理机制,控制和化解地方政府性债务风险。一是实施地方政府债务风险预警。综合运用债务率、偿债率等指标,每年组织评估、预警、通报地方各级政府债务风险情况,督促各省级政府制定风险化解规划或应急处置预案,多渠道筹集资金化解存量债务风险。二是风险应急处置机制。先后出台《地方政府性债务风险应急处置预案》、《地方政府性债务风险分类处置指南》,对地方政府性债务风险应急处置作出系统性安排,妥善做好风险事件应急政策储备。三是建立地方政府债务日常监督机制。印发办法,授予专员办就地查处的权力,实现地方政府债务常态化监督。

  同时根据运行中的问题,出台文件规范管理,严禁借政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等名义变相举债,使具体领域管理更加明确细化,并对相关问题进行了整改。

(三)探索建立项目收益与偿债自求平衡的地方专项债券发行机制。在严格执行法定限额管理的基础上,财政部会同有关部门印发土地储备、政府收费公路专项债券管理办法,试点发行项目收益与融资自求平衡的专项债券品种,开好规范举债的“前门”。

  下一步,要着力“控新增、化存量”,有效遏制地方政府隐性债务,发挥制度约束作用,注重长效机制建设,形成合力,打好防范化解重大风险的攻坚战。

(一)完善政府治理,强化财政约束。明确地方债属地管理责任及相应主体责任,建立终身问责、倒查责任制度,做到问责要准、要严,相关主体问责要形成合力,提升治理能力。严格执行预算法和担保法,强化财政法规约束,健全监督问责机制,提升财政治理能力。要督促省级政府健全责任追究机制,强化政府决策领导干部约束,消除地方隐性债务无序增长的内在压力。强化部门监督管理,从严审核把关,严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目;金融机构管控好金融闸门,做好尽职调查,严格商业化原则提供融资;中央企业强化遵循市场规则办事,不得违规要求地方政府担保或回购。

  特别要强调违规债务风险中央不救助原则,给出明确信号,坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”,和金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

(二)完善管理机制,增强规范举债能力。适度增加地方政府举债限额,满足地方政府的没有收益、但又不得不做的如异地搬迁等项目需要;完善具有收益的项目通过专项债融资的制度规定,支持地方自我良性发展的机制。

(三)合理利用市场机制,增强地方公共服务提供能力。完善政府与社会资本合作,廓清政府与社会资本合作的财政本质,提升各方认识,促使地方政府规范利用PPP、政府投资基金等方式,消除一切“异化”行为。创新方式支持市场化融资和担保,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。

(四)化解存量“隐患”,清除潜在动因。一是推动现存融资平台市场化转型,同时,切实防止异化形式的“平台”再生。二是积极化解存量隐性债务。建立市场化、法治化的债务违约处置机制,依法实现债权人、债务人共担风险,防止违约风险扩散蔓延。既抓好整改,促使存量隐性债务不断化解;又适度鼓励地方政府合法合规增信,防范存量债务资金链断裂风险。

(五)加快推进改革,健全长效管理机制。深化财税体制、投融资体制、金融改革,促进地方事权与财力适配性,减小地方偏倚举债的压力,强化主体的自我约束机制;全面推进地方政府债务公开,加强各方监管;加快编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告;充分发挥市场机制激励约束作用,促进市场融资自律机制形成;推进政府债务立法,强化法律保障。