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刘尚希:央地财政关系改革的理论解析

发布日期:2018-03-13 点击次数: 字体:

  1994年实施的分税制改革和后续相关改革,初步搭建起了适应社会主义市场经济体制要求的财政体制。进一步深化财政体制改革,处理好中央与地方财政关系问题,需要统筹推进财政事权、支出责任、收入划分和转移支付这四个核心环节的有序改革。其中,财政事权划分是这项改革的起点,支出责任划分是这项改革的基础。这次发布的《基本公共服务领域中中央与地方共同财政事权与支出责任划分改革方案》,是落实中央与地方财政事权与支出责任划分改革决策部署的重大举措,标志着我国财政事权和支出责任划分改革又迈出了重要一步。

  共同财政事权的历史合理性和现实必要性

  按照建立现代财政制度的要求,应根据外部性、信息处理复杂性及激励相容原则,合理划分中央与地方财政事权和支出责任。共同财政事权的存在,在我国有其历史合理性和现实必要性。

  首先,财政体制变迁衍生出一系列财政共同事权。改革开放以来,中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制,再到分税制财政体制的变化,财政事权和支出责任划分也随之发生变迁。在1994年分税制改革之前,中央地方财政收支划分频繁地调整。政府之间的事权与支出责任均是跟随机构、企业隶属关系变化而调整,“谁的孩子谁抱”,事权和支出责任划分相对清楚。

  1994年实施分税制改革后,基于社会主义市场经济的财政体制初步确立。出于市场统一的需要,收入划分打破了按照企业隶属关系的传统,改为按照税种来划分。这样,既有独享税,也有共享税,而在共享税中,中央与地方你中有我,我中有你。与此同时,事权和支出责任划分也不再仅仅按照机构,还按照活动或事项。随着以活动为导向的事权和支出责任划分增多,中央与地方事权、支出责任划分也日渐体现为你中有我,我中有你。这种基于职能或活动的事权和支出责任划分,同时也产生了许多共同事权。

  其次,中央制定政策、地方组织落实的治理格局形成了大量的共同财政事权。我国幅员辽阔,人口众多,各级各地情况千差万别,为保证重大方针政策的统一,做到全国一盘棋,维护中央权威,中央决定重大方针政策,地方按照中央精神因地制宜履行其职责,主要体现在执行上。对于因地制宜的事项,地方拥有一定范围内的决策权,以调动地方的积极性和主动性。

  与此相适应,我国财政事权划分把决策、执行、拿钱与监督等环节分离开来,由不同层级政府承担。中央和地方的独立事权相对较少,共同事权较多,形成你中有我,我中有你的格局。

  最后,区域发展不平衡也会形成大量共同财政事权。财政体制改革不能忽视我国区域间经济社会发展差距较大的现实。把大部分基本公共服务事权直接由中央来履行不现实。我国幅员辽阔,由中央向全体国民提供基本公共服务需要一个庞大的中央政府,几乎无法实施。但若把基本公共服务事权完全划归地方承担,区域财政能力差距会导致基本公共服务均等化的目标难以实现。

  从当前来看,基于机构的事权划分边界相对清晰,因而其支出责任划分相对容易。与之相比,当前中央、地方基于职能和活动的事权划分缺乏明确的规则,比较模糊,因此而形成的共同事权缺乏清晰的行为规则,与之相应的共担性支出责任划分成为当前改革中的难点问题。综合历史和现实情况看,这次发布的改革方案,从基本公共服务领域共同财政事权以及相应的支出责任划分入手,来深化财政事权与支出责任划分改革,是一个正确的选择。

  底线公平是中央的责任

  此次改革以与人最直接相关的教育、医疗卫生、社会保障等领域基本公共服务财政事权与支出责任划分为突破口,体现了中央关于兜住基本民生底线的要求。现代社会,个体要生存下来,需要基本的营养、基本的教育、基本的医疗卫生服务、基本的居住条件、公共安全、生态环境。公共安全属政府的社会管理职能,生态环境属政府的环境保护职能,前四项则属于政府公共服务职能,分别对应政府的低保与养老、基础教育、基本医疗、基本住房保障等事权。这几个“基本”是人得以生存的“底线”,这个底线的保障,也就是底线公平,也是最低限度的公平,是社会公平正义所不可或缺的。

  由于我国幅员辽阔、区域差异较大,把涉及底线公平的事项作为地方财政事权,会受制于区域间财力的差异而不能实现;若作为中央财政事权,由中央全部兜底和直接履行,则存在巨大的操作性问题。因此,把与“底线公平“相关的财政事权作为中央与地方共同财政事权,由中央确定基础标准,中央与地方在基础标准之内根据区域财力状况差别化负担,是符合我国现实、可操作的低成本改革路径。

  有关事项的中央支出责任履行情况更加清晰

  支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。中央与地方的共同财政事权的共担性支出责任划分作为改革中的难点,在于中央、地方政府之间支出责任如何分担,中央、地方各承担多大比例。此次改革以财政事权清单的形式明确了与人直接相关的主要基本公共服务中央与地方共同财政事权的基础标准及支出责任,在一般性转移支付下,设立共同财政事权分类分档转移支付,整合改革前一般性转移支付和专项转移支付中的基本公共服务共同财政事权事项,更加完整地反映了中央承担的基本公共服务支出责任。

  突破区域财政的地理维度

  现行中央与地方支出责任分担比例主要是按东、中、西划分的。但随着经济社会的发展与人口流动性的增强,经济活动越来越多元化、差异化,所呈现的特征与传统的行政隶属关系、行政区划的背离越来越明显。从人口分布看,东部省份常住外来人口占总人口比重最高的达40%以上,最低的为-2%以下;西部地区最高的为2%以上,最低的为-22%以下,即使从传统的东、中、西部来看,其内部的差异也很大。从人均财政收入来看,个别西部地区甚至超过了东部地区,东、中、西三地区内部也很不均衡。继续沿袭传统的划分方式,对于解决发展不平衡的矛盾的局限性越来越大。

  此次改革,突破了传统的财力分配格局,依据地区经济社会发展水平、财力实际等因素把全国分为五个档次,根据各档次的实际情况确定基本公共服务支出责任分担标准,并根据经济社会发展进行动态调整。这一突破,也为省以下转移支付制度改革提供了参照,对于建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,解决发展不平衡不充分问题意义重大。

  促进财政管理的标准化、规范化

  党的十九大强调,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。约束主要靠制度来实现,但规范透明、标准科学,则不仅需要制度保障,也需要技术支撑。中央与地方财政关系的规范化与法制化是现代财政制度的重要组成部分,但法制一般是实践的总结,没有改革实践的推动,法制化也难以实现。此次改革在若干领域实现的突破,有助于完善财政管理的技术支撑,推动中央与地方财政关系的规范化与法制化。

  首先,通过制定并适时调整国家基础标准,实现基本公共服务提供的标准化与预算管理的科学化。当前,我国区域间基本公共服务水平差异较大,且一定程度上存在基本公共服务预算编制准确性不足、预算执行存在滞后性等问题。主要原因在于基本公共服务预算管理标准不够明确。标准科学,是预算管理科学化、基本公共服务均等化的前提条件。此次改革提出,由中央制定和调整基本公共服务国家基础标准,保障人民群众基本生活和发展需要,并根据经济社会发展逐步提高,所需资金按中央确定的支出责任分担方式负担;地方在确保国家基础标准落实到位的前提下,因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准,报上级备案后执行,所需资金自行负担。这一改革思路,是我国构建财政支出标准体系迈出的关键一步。有了明确的标准,基本公共服务就可按标准提供,避免个别地区低水平提供或超越经济社会发展阶段的高水平提供;有了明确的标准,预算便可按标准管理,按标准测算需求,依标准编制预算,循标准执行预算。

  其次,通过建设基本公共服务大数据平台,推动财政管理的科学化。此次改革提出,要建立规范的数据采集制度,统一数据标准,加快基本公共服务大数据平台建设,为测算分配转移支付资金、实现基本公共服务便利可及、落实各方责任提供技术支撑。

  最后,通过分类分档明确支出责任及分担方式,促进中央与地方财政关系规范化、法制化。党的十九大把“坚持全面依法治国”作为十四条新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。党的十八届四中全会提出,要“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。实现中央与地方财政事权法制化,是建设社会主义法治国家的重要组成部分。此次改革,是我国中央与地方财政事权与支出责任划分改革迈出的重要一步,通过把主要基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权,并分类分档明确支出责任与分担方式,在部分基本公共服务领域实现了中央与地方财政关系的规范化。遵循这一改革思路,再持续推进其他领域的财政事权与支出责任划分改革,并在改革中积累经验,把实践证明有效的制度上升为法律,是推进实现中央与地方财政关系法制化的可行路径。