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朱恒鹏|财政是国家治理的基础和重要支柱

发布日期:2018-07-09 点击次数: 字体:

近些年从研究医疗体制改革,到研究养老问题,再到近些年涉及教育领域,我发现在进入一个新领域,新问题的研究时,随着研究的深入好多领域好多东西都存在一定的共性。比如做国企改革研究和做了医疗体制改革研究,起初认为国有企业是盈利性组织,医院不是盈利性组织,二者有着明显不同,但随着对企业和行业的了解,发现二者在很多方面存在着共性,可以归纳为一类,一是按照世行的标准划分,二者均属于行政机构的附属,预算机构,且两类机构都不追求利润最大化,属于一类组织;二是国有企业和医院追求的是财政预算最大化,规模最大化和本部门利益最大化。所以,我国企业喜欢做大,好多所谓世界500强是进入世界500大,不是500强;甚至我们的公立医院大得很离谱,我们好多医院都万张病床了,全世界都很难见的,像美国三大医院也就一千多张床,这一现象在我国大学也非常普遍。综上,可以看出,其一,我国所有问题虽表象不一,但其本质仍是一样的东西;其二,我国很多改革方案和政策都很好,但是落地性差。所以,不能说经济理论没用,但是经济理论如何结合现实并灵活运用就是个难题,也是基于此,近两年来,我开始关注政府治理问题。

一、财政与国家治理间的关系

《公共风险论》第三部分讲财政和公共治理、国家治理的关系,党的十八届三中全会指出财政是国家治理的基础和重要支柱,在《公共风险论》中有一个很新颖的提法,多元主体共同治理,治理、管理和控制本来就是多元治理问题,讲国家治理就是风险治理,追求目标是公共风险最小化,政府存在的天然合理性在于防范和化解公共风险,可以说财政和国家治理之间的关系,不论治理体系、治理结构都涉及到财政问题,从财政收入的方式,财政支出的方式,财政支出的方向等都涉及对国家治理结构的影响。

当前经济学在产权方面的研究比较系统,且结论相对明确,而在治理方面,经济学的运用还有所欠缺,虽然公共管理学方面的文献很多,但是逻辑清晰的较少,社会学方面研究治理的也挺多,但也是隔靴搔痒,没有形成一个严谨的逻辑框架,治理问题和财政问题需进一步加以研究。

新时代经济学界有两派,一派很悲观,认为中国会出问题,要崩溃了,中美贸易战更强化了这一认识。另一派比较乐观,认为中国发展到人均GDP一万二千美元并不远。我个人不算悲观也不能说乐观,去深圳、上海调研以及在北京看财政数据,看一些民营企业,特色企业,会感觉中国经济非常有希望,不论产业分工还是供应链都特别好,尤其现在很多90和海归一样,选择创业,这对我国创新发展很关键,看到这些,我对中国发展很有信心。但是另一方面,去一些县城调研,看到当地财政和企业状况又特别灰心,一些问题比较突出,比如工业发展困难、招商引资困难、企业转型升级困难等。县域经济第三产业升级艰难,第一产业升级空间有限,尤其土地流转对农业的影响很大,很多种植业、养殖业都要靠政府补贴,财政收入增长乏力,陆续出现公务员发不出工资的现象,这也反映出一些县城发展出现瓶颈,其人才结构、企业家结构都存在问题,蚂蚁金服、淘宝和京东的出现打破了原有县城封闭的经济形势,无法自给自足,对地方百货公司的冲击很大,甚至对北京的百货公司冲击都很大。现阶段县城GDP增长能力有限,体制内人员开支、养老金、维稳成本等问题已使地方政府财政压力非常大。纵观历史,财政困难往往是因为体制内人员开支占财政支出比例较高,社会动荡比较大的时候维稳成本很高。还有一个很明显的现象,因为土地结构,虽然GDP总量很大,但是征税能力却越来越弱,且财政上出现了收支不平衡困难的时候,没有解决好财政和金融之间的关系,如财政如何借钱再形成政府信用,而不是财政一旦没钱就增加税收。我查了一下,中央政府开始借债就是晚清,此前没有中央政府借债这一说。

二、财政投向对国家治理的影响

近来我逐渐形成了一个新的认识,即如果咱们真正打算和愿意改革,那么改革的空间还是挺大的。所以如果我们真改革,那么上述问题都好解决,属于成长的烦恼;但是如果改革只是喊口号,那么上述问题很容易导致我们陷入中等收入陷阱。举个小例子。《公共风险论》中专门有一章讲财政与国家治理、国家和市场的关系、国家和社会的关系、中央和地方的关系。我在调研中发现,针对医疗体制改革,十七大开始提管办分离,如果真的走向管办分离,我们医疗很多东西交给市场,这里指的是供方服务交还市场,而非需方。县民营医疗机构的确比公立医院成本低,这是不争的事实。但是还有两个更残酷的事实我们不能忽略:一是财政对公立医院拨款越高的地方医疗费用越高,财政拨款拿的越多的医院医疗费用越高;二是财政对公立医院拨款全部转化为公立医院员工的收入,一分也不会用于降低患者负担。这个我们有严格的数据证明,包括复杂的计量证明。简单来说在医疗方面增加财政投入反而增加了百姓负担。卫生部门一直强调医生收入太低,那么我来和大家分享一组数据,北京市平均工资10.6万元,而北京市属医院的全员平均收入(含护士和合同工)超过30万元,医生的收入超过47万,主任医师收入超过76万,这已经不是3-6倍,已经超过5-6倍了。所以什么叫低?如果6倍都叫低,美国都不到6倍。综上,我们会发现事实上我们养着这么多公立医院,增加了财政负担,拉大了收入差距,加剧了医疗负担。台湾地区,医疗服务大部分是私立的,但是医疗费用很低,满意度却很高。所以,从供方讲如果我们愿意将医院走向市场化改革,财政负担下降,老百姓负担下降。从需方讲,政府医保兜底保穷人,让穷人病有所医,老有所养,同时政府医保别把富人的医疗需求和养老需求抑制了,比如富人医疗需要一万元,那么这一万元要么政府不用掏,要么政府掏两千,让富人自己愿意掏那八千,富人的医疗需求通过商业保险或者自费会带动技术进步的。美国医疗费用是高,但医药创新、器械创新、医疗技术创新都来源美国。所以,我们如果按照提出来的改革目标进行落实,供方管办分离,需方政府保基本,兜底线,商业保险为支撑,这样也会推动产业发展、技术创新。

正如刘尚希老师书中讲国家与市场,国家与社会,有些是市场能提供的,有些是社会能提供的,那国家就要放手。还有中央与地方的关系,以怀柔为例。怀柔现在的绿化率已经达到79.1%,再增加6.7万亩的绿化面积,其绿化率将达到80%,这样北京的绿化率就将达到40%,可以说怀柔在为北京做贡献,但是怀柔的平均工资只有5.6万元,远低于北京市的10.6万元。怀柔为青山绿水作的贡献,上级该补多少钱,十九大报告中讲,建立共建共治共享的社会治理新格局。怀柔的案例,就是如何构建一个让怀柔与其他城区都能接受的格局。从经济学的角度来看,北京的绿化率达到40%,东城、西城、海淀达不到40%,因为在一些城区种树成本太高,那么从经济学的角度,西城可以跟怀柔买,西城只达到10%,另外30%怀柔满足,花钱买你的指标与碳排放是一个方式。另外一个方式,社会治理,北京人通过北京人大商量怀柔就是要达到80%,其他城区要拿出钱来补它,而且建立一个长效机制。

关于共建共治共享的社会治理新格局协商机制是什么,后面必然是财政收支结构。《公共风险论》中讲到财政是国家治理的基础这点很关键,很重要。

三、破解公共风险的有效路径

《公共风险论》中讲公共风险和行为主义研究,总书记十八大以来一直讲的一句话,十九大报告中是这么概括的,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱。这句话不是十九大第一次说,此前说了6次,当然此前谓语破除不太一样。现在改革最大的难题,一个是观念束缚,一个是利益束缚,甚至观念的束缚比利益的束缚还大。利益是由观念决定的,什么样的观念认为什么样的利益。回到医疗上,如果有一个卫生官员认为医疗是可以市场化的,那么民营医院也可以实现公益性,有些改革可能就容易做得多。我们要改革成功,突破中等收入陷阱,最终解决这些公共风险问题,还是要依靠行政部门将改革落到实处。

一直以来国务院发的好多文件非常领先,看到这些文件会很兴奋,但是现在我已经不兴奋了,我知道这个文件恐怕会三年、五年慢慢耗下去,就像我讲的十九大报告明确提出医疗要管办分离,但除了在党的文件中提及这四个字,具体到每年的医疗体制改革文件中从来不提这四个字。所以,一个行政部门,一个行政体制能把你所有的改革希望全部耗尽。回到刘老师讲的公共风险上,这个问题怎么来解决。一种是我们决策体制存在问题,有些部门意识不到风险,财政困难了,大家即便不勒紧腰带过日子也不能像过去那么铺张了。但有些部门的规划对财政困难缺乏意识,还是像以前一样要钱花钱,是认识不到还是决策体制问题,这点我没想清楚。


(2018年6月20日“当前中国面临的风险挑战:理论与政策”研讨

会暨《公共风险论》新书发布会发言录音整理,未经本人审阅)