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赵敏|化解地方政府债务风险,可能需要“一地一策”

发布日期:2018-07-09 点击次数: 字体:


  一、 地方政府性债务问题逐步演变为一个重要的风险

  回顾2010年,2013年,2014年时的讨论,可以发现在预算法出台之前学界有很多讨论,一个基本的共识是管控地方政府债务,需要开前门、堵后门、筑围墙。这是一个体制性变革,是时至今日我们依然期望实现的一个理想的管控机制。尽管预算法出台以后,政府出台了一系列的管理文件,但实际上,从2015年到现在,几年过去了,地方政府性债务问题并没有得到根本解决,甚至演变成了一个很重要的风险点。

  二、 政府边界清晰才能为债务管理注入确定性

  地方政府的直接债务,从2014年到2017年,占GDP的比例基本没变,维持在23%左右。但是平台公司的债务,如果扣除了债务置换的影响,它的增长率一直到2016年,比2014年预算改革之前还要高。这是最基本的现实情况,是不可忽略的一个情况。正像刘尚希院长说的治理需要“注入确定性”,从政府债务管控角度,注入确定性要求我们用实际的广义政府的边界去定义它的债务。也就是说公共部门的边界不仅仅是预算内的政府部门,还应该包括其它所有提供公益性服务的公益性国有企业、平台公司甚至PPP。综合起来,我们引入一个相对比较规范的、所谓的确定性的边界,就能够对政府债务的整体情况进行较好的监控。

  三、化解债务风险需要综合考虑制度、政策与工具

  一是在政策方面,需要综合协调宏观政策、财政政策和融资政策,在保增长和降风险两个目标之间取得平衡,而不是不停地变动;不停变动不仅加大宏观不确定风险,也会增加制度的不稳定性。

  二是从规制的有效性来看,需要权衡监管成本和遵从成本。一刀切的做法,监管成本虽然较低,但遵从成本过高时,往往规制失效。以债务管控为例,需要切实考虑对当地的GDP和投资的影响程度,需要考察地方政府的承受能力。在从过去地方政府完全在预算外举债到一个新的理想的制度转换时,需要设定一个合理的路径。对于债务负担过重的地方,可能需要考虑过渡性制度安排。

  三是工具,多个政策目标之间需要进行权衡,制度转换过程中需要有一些过渡性的制度安排,怎么样权衡,怎么样设计过渡性的安排,都离不开工具。我们通过两个地方的试点,尝试建立了一整套的机制和工具。第一是中期财政规划和债务模型。通过这个模型我们可以测算不同的投资、融资情景下,对债务和对当地GDP的影响,从而寻找一个合适的路径,渐进地把债务控制在一个合理的目标区间,同时又能保障基本的公共服务和投资,同时不会对当地的经济增长造成大的冲击。第二,中国目前的公共投资计划往往是和五年规划发展目标相结合的,往往是愿景式的。很多的企业、银行会拿这个作为依据说这是政府支持的项目。实际这些项目并没得到预算授权。硬化公共投资预算约束,我们需要引入覆盖整个公共部门的资本预算。第三个工具,需要整个公共部门的综合财务报告来评判一个地方真正的财务状况,一方面是资产状况,另一方面是负债情况。最后一个就是公益性国有企业的转型,需要完善治理结构,来规范政府与公益性国有企业的关系。

  四、建立合理的问责和激励机制是最终实现政策目标的核心要素

  在这方面,我们可以看到上级政府对地方政府已经有很强的问责机制,但是我们也需要考虑这个问责机制是不是僵硬,指标的选取是不是合适。通过绩效考核,我们不仅要奖励先进,也要鼓励落后者不断改善他的行为,要让他们看到努力行动的希望。如果我们仅仅考核直接债务的话,可能会带来行为的扭曲。尽管近年来,地方政府的融资很困难,但是很多省都没有把赋予它的债务限额用足。为什么?因为它要实现考核指标。甚至一些地方通过平台公司举高息债来偿还地方政府的直接的低息债。主要是为了把地方政府的直接债务数量降下来,这样它在财政部的监测体系里就会看到绩效改善了,债务率下降了。所以,在问责和激励体系设计中指标的选取极为重要。

  五、化解地方政府债务风险需要因地制宜

  在目前中国的政府间关系的制度安排下,地方政府的能动性空间是非常有限的,上级关于增长、投资目标经常有或明或暗的指示,债务限额由上级政府控制,共享税收收入按固定比例分配,每年的转移支付有很大的不确定性,只有地方支出责任是刚性的。所以,地方政府降债或是想调整整个财政收支时,真正能够使用的政策工具很少。债务成因各地各不相同,因此需要因地制宜地化解地方政府债务风险,可能需要一地一策,工具可以通用,通过一揽子的工具研判风险进而提出债务风险化解的政策包。


2018年6月20日“当前中国面临的风险挑战:理论与政策”研讨会暨《公共风险论》新书发布会发言录音整理,未经本人审阅)