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关鹏 ▏以发展规划为统领,加强宏观政策协调

发布日期:2018-08-24 点击次数: 字体:

  财政政策是宏观调控的主要手段,在稳定经济增长,优化资源配置,调节收入方面一直发挥重要的作用。《中国财政政策报告(2018)》内容很丰富,系统的梳理了2017年的财政状况,对一些重要的财政政策效果进行评估,还拓展了很多新的领域,提出一些重要的观点和分析框架,这些观点和分析框架对于研究政策有一定的帮助和参考价值。刘院长反复强调了,要从管理公共风险的角度来认识财政政策,考虑财政政策不仅仅是逆周期调节,可能是从更广泛意义的防风险的角度去理解。这里面提到的政府投资分析,是一种探索性的,创新性的研究。目前财政采取的是功能分类的方法编制,以部门预算为总的汇总方式,没有完全反映政府的经常性支出和资本性支出之间的差别,不清楚财政的钱多少用于发工资,购买办公用品,多少用于盖楼,多少用于搞基础设施建设。本章可以帮助我们形成一个关于政府投资规模大的概念,下一步随着相关数据的丰富,分析框架的完善,可以进一步的改进。

  今天研讨的主题紧紧抓住了当前经济运行的最大特征,确实是不确定性。今年以来,从我们国内来看,我们自己的国民经济运行是总体平稳的,截至一季度,我国经济增速已经连续11个季度稳定在6.7%和6.9%区间,放眼全球这是极为难得的表现。但是确实是我国发展环境正在发生深刻的变化,经济发展中的不确定性、不稳定性的因素增多,有国际的,有国内的,很多风险还在积累。在此背景下确实是要研究如何更好的发挥积极财政政策的作用,有效的应对各种不确定性和风险挑战,推动我国经济实现高质量发展。

  一、以发展规划为统领,加强宏观经济政策的统筹协调

  首先,健全财政、货币、产业、区域等经济政策的协调机制,这是十九大报告提出来的,中国宏观经济政策手段相比国外更加丰富,除了传统的货币政策工具,还有区域、产业政策等等,不同的政策手段各有所长,有它合适发挥作用的边界,同时宏观经济目标确实又是多元的,我们不是简单的一个目标,比如单纯的追求增长,或者单纯的追求就业,我们有多重目标,还有很多结构性改革的目标。这个实际操作中,如果有些政策搭配不当,可能会有所抵消。这就需要加强统筹。怎么统筹,如何加强宏观经济的统筹协调配合,是一门科学,也是一门艺术。怎么样提高政策的系统性,还需要一根主线。什么样的主线把各种政策工具凝聚在一起,明确各种政策工具的合理定位,合理发挥作用,这条主线应该是以规划为统领,更好的突出发展规划等战略导向作用。十九大三中全会提出了要构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制,这是在中国国情下的一个要求,这需要做更深入的研究,从理论上进行说明,在实际操作中予以体现。这本蓝皮书分析了积极财政政策区域性的效果,下一步可以在这个分析框架中更多的把一些区域政策的变量纳入进去,统筹考虑一下财政政策和区域政策之间是怎么样互动的。

  其次,狭义的宏观经济政策统筹,就是财政货币政策的统筹协调,教科书里有很多经典模型,实践中也有很多丰富的经验,这个问题还是要具体问题具体分析。在不同的情况下,我们用什么样的分析框架,来分析这些财政货币政策的统筹协调或者配合,考虑内生的、外生的各种变量。举一个例子,我们的债券市场现在大概是70多万亿,第一大品类是地方政府债券,大概占20%,第二大品种是国债,占17%,后面还有其他各种各样的品类,公司信用类的债券品种。政府债券可以说是债券市场重要的供给方,谁是购买方?主要是商业银行。政府债券的规模大小怎么确定,这个跟财政政策有关,每年新增多少。同时政府债券发行的节奏,政府债券的流动性和货币政策密切相关,需要与流动性管理密切配合,才能避免政府债券的发行对债券市场的冲击,这是一个很简单的例子。在很多领域,很多方面都要统筹考虑财政货币政策的配合。

  二、更好地发挥财政政策的结构性功能,服务于供给侧结构性改革

  跟货币政策相比,财政政策更具有结构性特征。一直以来,财政政策推动供给侧结构性改革方面确实发挥很大的作用。习近平总书记4月在湖北考察强调,推动供给侧结构性改革要破立结合。从以往的实践来看,积极财政政策在立的方面支持的力度大一点,比如固定资产加速折旧,投资抵税,技术研发准备金等等,这个更多的是从促进的角度来说,比较容易取得共识和往前推。另一方面在破坏无效供给方面,还是有进一步操作的空间,特别是这几年财政在推动去产能方面投入很多资源,发挥很大的作用。下一步在怎么样加速推动市场出清,特别是清理僵尸企业,债务重组方面更好地发挥财税政策的作用。

  三、建立健全财政政策效果的定期跟踪评估机制

  这些年,确实我们出台了很多政策,也发挥了很多作用。宏观调控的目标是多元的,稳增长,调结构,促改革,惠民生,防风险,是多个目标组合。这次财政政策蓝皮书也对营改增做了评估,对制定和完善下一步相关政策很有帮助。在充分肯定已有工作的基础上,政策评估应该进一步强化和机制化。每一项重大的财政政策出台的时候,就要明确定期开展评估,从要我评,变成我要评,什么时候把它进行定期的评估,进一步完善,从而形成政策出台,效果评估、动态调整的机制化安排,增强财政政策的针对性,提高效率。

  四、要进一步加强对全球财政政策趋势及溢出效益的理解

  中国是世界第二大经济体,去年对全球经济增长的贡献率是30%,中国与世界经济的联系日益紧密,大国宏观经济政策溢出效应不容忽视,当讨论溢出效应的时候,以往在理论层面或在政策层面,更多讨论的是货币政策,包括汇率政策的溢出效益,相对比较少的涉及到财政政策溢出效应的研究。现在确实形势在变,去年特朗普减税,大家都在跟踪,从而引发了全球新一轮的减税浪潮,中国也要减税,不仅考虑对国内的影响,还要考虑国际税收竞争对中国的影响,它是不是会部分抵消中国减税效果,中国要作出什么样的应对。另一方面从支出讲,中国的财政支出方式和结构调整,也可能是通过对国内相关产业的影响进而影响到全球产业,进而对全球经济有影响。所以在研究国内政策的时候,要考虑中国的政策对其他产业的溢出效应。

 

   (2018年7月13日“面对不确定性的财政政策”研讨会暨《中国财政政策报告(2018)》发布会发言整理,未经本人审阅)