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财科院专家 ▏《关于全面实施预算绩效管理的意见》面面观

发布日期:2018-10-09 点击次数: 字体:

2018年7月6日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议,审议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)。2018年9月25日,《意见》正式发布,十九大报告提出的“全面实施绩效管理”的丰富内涵、实现路径和制度体系得以明确。《意见》指出,全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容,是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。并提出力争用3-5年时间基本建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。

《意见》一经发布,便吸引了社会各界的关注目光,成为热议的焦点。我院专家学者也积极回应社会关切,对《意见》进行了深入解读,对如何全面实施预算绩效管理提出了中肯可行的意见和全面实施预算绩效管理意义重大建议。

1.全面实施预算绩效管理意义重大

刘尚希(中国财政科学研究院院长):全面实施绩效管理意义重大,是提高政府执政能力的一个重要抓手,具有里程碑意义。建立预算安排与支出绩效挂钩机制,可以防止部门利益绑架财政安排。在部门利益作用下,财政资金安排的规则约束就容易扭曲,出现重资金分配而轻绩效管理现象。有的部门为了争取部门资金,不注重规划、可行性研究,什么钱好申请就申请什么,导致资金与业务脱节。要建立机制,对项目部门项目进行绩效评价,评价结果公开,倒逼预算部门改进管理方式。

白景明(中国财政科学研究院副院长):全面实施绩效管理,将对预算公开提出更高要求,不仅要让公众了解财政资金花在了什么地方,还要让公众知道这些钱花出了什么效果。

王泽彩(中国财政科学研究院办公室主任):全方位的预算绩效管理格局不仅注重财政支出绩效,而且注重财政收入绩效、财政政策绩效。《意见》的出台,将可以更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,促进各级政府有效地配置财政资源,切实提高财政资金产出效率。

2.《意见》解读

刘尚希:从国际经验看,全面实施预算绩效管理做起来难度大,真正做好的国家不多,《意见》出台是万里长征第一步,在组织协调、制度建设、技术支撑等方面尚有大量工作要做。财政资金面临资源有限性与需求无限性之间的矛盾,这就要求财政资金使用做到效用最大化。实施全面绩效管理,要有效解决办事和花钱“两张皮”问题。花钱只是手段,办事才是目的,财政资金使用必须围绕功能目标统筹各主体的活动和行为,形成财政资金充分、有效使用的良性循环。预算绩效管理不仅仅是事后的评价,更应包括事前、事中的运用,要使预算、绩效由‘两张皮’变成‘一张皮’,这是此次改革的一个重大变化。

王泽彩:《意见》构成了一个全方位的预算绩效管理格局,不仅注重财政支出绩效,而且也注重财政收入绩效、财政政策绩效。首次提出预算绩效管理要覆盖“四本预算”,完善了预算绩效管理的覆盖面,较过去有了重大突破。《意见》要求强化事前绩效目标设置、事中绩效目标动态监控、事后开展绩效目标评价、评价结果公开和应用全过程预算绩效管理,构建了一个“闭环性、穿透式”预算绩效管理框架体系。预算绩效管理覆盖四本预算较过去只对一般公共预算支出绩效评价有重大突破。尤其是,一般公共预算收入绩效管理重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果;一般公共预算支出绩效管理重点关注配置效率、使用效益,将促进区域财力协调配置和均衡发展,助推基本公共服务均等化。

3.如何全面实施预算绩效管理

刘尚希:新时代全面实施绩效管理,首先要定义预算绩效的基本内涵。所谓全面是要覆盖财政收支、覆盖财政政策。不仅涵盖微观层面,同时还要从宏观层面定义预算绩效的内涵。要比较中西方预算管理制度的差异,从3E理论中“跳出来”,通过预算绩效管理的政治效益、经济效益、社会效益和环境效益综合反映党的方针、政策。要充分激发预算主体的内生动力,促进预算部门从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。首次提出成本效益视角下调动政府、预算部门和单位预算绩效管理‘两个’积极性,给予预算部门和单位预算绩效管理更大自主权,较过去“碎片化、部门化”绩效管理更具有科学性、完整性、全面性。

白景明:全面实施预算绩效管理核心是实现预算和绩效管理一体化。这种一体化有四大特征:一是以预算绩效管理约束政府行为;二是把绩效管理嵌入到支出政策制定中,进而避免支出政策失当造成资金错配;三是用绩效管理把预算编制和预算执行贯通起来,切实解决预算编制和预算执行相互脱节问题;四是通过绩效管理把四本预算更好衔接起来,从而形成新的资金整合格局,提高资金使用效率。实现预算和绩效管理一体化关键在于落实主体责任。具体讲,就是明确各级政府领导班子、财政部门、部门首长、部门预算管理机构和预算单位的预算绩效管理责任边界和权力边界。落实好主体责任首先要提升思想管理认识水平,特别是政府领导班子和部门首长要把预算绩效管理看作是防范和化解重大风险的必要手段,是建设好服务型政府的有效工具。

王泽彩:全面实施绩效管理应该覆盖五级政府,覆盖四本预算,覆盖所有预算部门和单位,覆盖所有财政收支政策,覆盖所有财政性资金。在此基础上,从政府预算绩效、部门预算绩效、项目预算绩效和财政政策绩效四个维度构建中国的预算绩效管理框架体系。下一步,要尽快研究制定实施办法和操作细则,如加快制定分行业的预算绩效指标体系,夯实预算绩效管理的基础。当前应该尽快建立健全预算绩效评价指标体系,包括绩效评价的共性指标体系及个性指标体系。根据“可评价、可比较、可监测、可公开”四原则,建立分行业预算绩效评价指标体系,使得评价指标与标准具有可比性,保证评价结果的科学性和公正性,进一步提高绩效评价质量。同时,还应提质扩面,要依据相关法律、法规及管理办法,制订相对规范统一的绩效管理工作流程和操作细则,明确各相关机构和人员在预算绩效管理工作中的职责,规范操作程序和质量控制要求。预算绩效管理是一项常态化的系统性、技术性工作,需要不断在实际工作中逐步完善工作方法和矫正工作思路。当前,迫切需要科学制订中长期预算绩效管理工作规划,总结梳理预算绩效管理的各个阶段与环节的宝贵经验,形成一套合理的可操作的方式方法,向绩效要绩效。当然,在条件成熟时,可以探索建立中国预算绩效评价行业协会,探讨预算绩效管理的政策,制定行业规划、行业标准、明确职能定位,出台第三方评价机构准入“门槛”,促进形成规范的行业自律准则。

4.全面实现绩效管理的路径:

(1)实现预算程序法定化

(2)促进绩效问责一体化

(3)推动公共服务标准化

(4)支持预算决策科学化

(5)强化预算制度规范化

(具体内容请参见王泽彩:“预算绩效管理:新时代全面实施绩效管理的实现路径”,载《中国行政管理》2018年04期)

5.实施全面预算绩效管理的对策建议:

(1)建立各级预算单位广泛参与的激励约束机制

(2)加快运用大数据等技术手段,为全面预算绩效管理提供强大支撑平台

(3)建立中介机构的动态淘汰机制

(4)有效使用绩效信息

(具体内容请参见王志刚、程瑜:“实施预算全面绩效管理的基本要求与改革对策”,载《地方财政研究》2018年06期)

文章内容主要综自人民日报、新华网、经济参考报、中国财经报等新闻媒体近日相关报道。