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中国政府公共风险管理能力上台阶 ——基于十八大以来的实践

发布日期:2018-03-09 作者:李成威 点击次数: 字体:

2018年第1期(总第579期)

中国财政科学研究院         二○一八年二月八日

从发展的阶段来看,人类社会已经进入风险社会,其特征是高度不确定性。在风险社会,经济风险、社会风险、债务风险和金融风险等公共风险相互交织、叠加放大,若处理不好会引发严重的危机。面对各种公共风险,中国政府勇于直面问题,着眼化风险于无形,熟练运用中国智慧,风险管理能力不断提升。总结提炼这些做法,对于未来提升政府公共风险管理能力具有参考意义。

一、“未病先治”,防范经济风险

在中医理论中,有“上医治未病”的说法。“治未病”即未病先防和既病防变,意思是采取相应的措施,防止疾病的发生发展。运用到公共风险管理方面,就是风险尚未发生或有苗头时,就采取措施积极化解,“治未病”是公共风险管理的最高境界。在经济领域,以“治未病”思路化解经济风险最具代表性的做法首推供给侧结构性改革。2010年以来,随着我国经济进入新常态,经济领域的潜在风险也在不断积累,突出表现为产品供需错配、产能过剩;企业成本畸高、盈利下降;杠杆率过高、风险剧增等。在这种背景下,中央果断提出并实施供给侧结构性改革,以供需匹配为目标、以“三去一降一补”为抓手、以深化体制机制改革为动力,通过改革化解经济风险,经济实现健康、快速和平稳发展。根据中国财政科学研究院2017年四季度的一项调查,从企业角度看,实施供给侧结构性改革后各项指标明显改善。

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以上图1说明盈利企业比重增加,图2说明企业总体成本呈下降趋势,图3说明产能过剩下降,图4反映企业的创新意愿在增加,每一项指标都在改善。

二、“民惟邦本”,消解社会风险

“民惟邦本,本固邦宁”出自《尚书·五子之歌》,指只有以百姓为国家的根本,根本稳固了,国家就安宁了。意思是人民是用来亲近的,不能轻视与低看;人民才是国家的根基,根基牢固,国家才能安定。随着改革的深入和社会转型的加速,我国面临的社会风险也日益增多。曾几何时,贫富差距拉大、社会保障滞后、腐败特别是司法腐败问题严重、环境污染问题突出、社会焦虑加剧等对中国社会的稳定构成了巨大的潜在风险。在这种背景下,我们强调人民中心论,坚持以人民为主体和以人为本,大力实施精准扶贫、加强社会保障体系建设、实施铁腕反腐、增强司法透明,社会风险得到了极大化解。在财政方面,财政改革和发展始终围绕“不断满足人民日益增长的美好生活需要”来展开,在多个维度波浪式推进,致力于满足人民民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的需求。

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图5反映我国教育、医疗卫生及社保和就业支出额合计及占财政支出比重变化趋势,说明社会性支出的比重在不断上升;图6反映我国环保节能支出额及占比变化趋势说明财政在美丽中国建设的作用不断增强。

三、“釜底抽薪”,化解债务风险

2015年以前,虽然当时的预算法禁止地方政府直接举债,但地方政府仍通过其所属单位和机构向金融机构、上级财政、其他单位和个人举借债务。由于地方政府债务监管体制不健全,加之举债主体的多元化,使得地方政府性债务呈快速增长态势。2007年到2010年期间年度增长均超过万亿规模,累计增长了1.38倍。按照国家审计署的审计结果,2010年底地方政府性债务余额10.7万亿元,与地方政府可支配财力和地方政府性基金收入两者基本持平,可见债务潜在风险巨大。在这种背景下,我国结合《预算法》修订和实施,出台了一系列债务风险控制措施。一方面,严格规定预算中必需的建设投资部分资金通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措,除此之外不得以任何方式举借债务;另一方面,大规模安排地方政府置换债券,既降低了债务成本,也使得风险得到有效控制。

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四、“疏通经络”,控制金融风险

金融是实体经济的“血液”,如果“经络”受阻,“血液”就不通,实体经济就发展不好,金融体系也会存在重大风险隐患。企业融资成本高的原因在于金融与实体企业之间的“经络”不通,金融与实体企业没有实现良性循环。一方面金融与实体经济脱节,融资环境恶化;另一方面,资金在金融体系内循环,风险剧增。在2017年的金融工作会议中,习近平总书记指出金融是实体经济的血脉,为实体经济服务是金融的天职,是金融的宗旨,也是防范金融风险的根本举措。在十九大报告中,习近平总书记再次指出:“深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力。”近些年来,我们通过疏通“经络”,打通金融与实体企业的瓶颈制约,既治理了金融风险,又在一定程度上缓解了企业的融资成本压力。主要做法是:金融业围绕“三去一降一补”,不断优化金融资源配置,改善信贷有效供给,切实满足实体经济融资需求;加大金融对经济社会发展薄弱领域和环节的支持力度,不断改进信贷政策实施方式,进一步优化信贷结构,有效促进经济发展方式加快转变和结构调整;大力发展消费信贷,支持扩大内需,促进国际收支基本平衡;加大对“三农”、小微企业、战略性新兴产业、现代服务业、科技自主创新等领域的金融支持,强化对就业和再就业、助学、扶贫开发等环节的金融服务,促进区域经济协调发展等。

在图7中,2017年末,社会融资规模存量为174.64万亿元,是2011年末的2.27倍;小微企业贷款余额为24.3万亿元,是2011年末的2.26倍。2017年末,人民币小微企业贷款余额同比增长16.4%,增速比上年末高0.4个百分点,比同期大型和中型企业贷款增速分别高3.8个和5.8个百分点,小微企业贷款余额占企业贷款余额的33%,占比比上年末高0.9个百分点。说明近年来金融服务实体经济取得了积极成效。

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五、“定心正气”,引导社会预期

良好的社会预期,是经济平稳健康运行的基石。良好的预期能够转化为有序的经济行为,在一个可预期的市场和社会环境中,人们就会有动力、有耐心去从事创造和创新活动。在推动改革和政策制定过程中,我国注重发挥改革和政策的预期管理功能,不断增强社会资本投入政策预期的确定性。

对于社会和经济主体来说,最大的确定性是发展道路、发展目标和发展思路的确定性。党的十九大强调了坚持走中国特色社会主义道路,以及分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标,极大鼓舞了政心、民心。

随着我国进入经济新常态,经济增长也进入下行通道,一时间国内外不断对中国经济有质疑的声音。在这种背景下,“权威人士”三次发声,分别于2015年5月25日、2016年1月4日、2016年5月9日在人民日报发表文章,回应社会关切,提出“整体来看,关注经济形势,要看经济大势。……人民群众对当前增长态势有充分理解,是中国经济发展最大的底气”;“解决中长期经济问题,传统的凯恩斯主义药方有局限性,根本之道在于结构性改革”,而“推进供给侧结构性改革,是正确认识经济形势后选择的经济治理药方”等著名论断,回应了社会关切,稳定了社会预期。与此同时,配合一系列的减税降费等降成本政策和“放管服”等改革措施,经济发展企稳回升,发展质量也得到明显提升。

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从上图可以看出,从2016年8月以来,固定资产增速投资稳中有降,显示经济增长对固定资产投资的依赖性减弱,经济发展质量在优化;而民间固定资产投资增速与全国固定资产增速差距不断缩小,则显示民间投资信心快速提升。

中国传统文化中有五行思想以及“阴阳合一”、“天人合一”等理念,强调的是事物之间的对立统一和转化关系。凡事都要因势利导,同时还要注意未雨绸缪、居安思危等,显示了中国智慧的知行合一与博大精深,这些在我国政府公共风险管理中得到了充分体现,也是未来政府公共风险管理需要坚持和发扬光大的重要法宝。

 

 

(作者单位:中国财政科学研究院)