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中央地方事权与支出责任划分的几个关键问题 ——第二届(2017)财政与国家治理论坛观点提要

发布日期:2018-03-09 作者:赵福昌 樊轶侠 点击次数: 字体:

2018年第2期(总第580期)

中国财政科学研究院         二○一八年二月十日


2017年12月15日,中国财政科学研究院、中国财政学会和北京大学国家治理研究院联合举办了第二届(2017)“财政与国家治理”学术论坛,论坛围绕深化财政体制改革、财政事权划分和财政支出责任划分进行了深入研讨,现将观点提炼如下。

一、中央地方事权与支出责任划分改革呈现两种思路,涉及“按什么划分”问题

事权划分改革呈现两种思路:一种思路是按照项目划分,更多地借鉴西方联邦制国家事权划分的经验做法,中央和地方的事权划分归属明确,呈现一定的对等匹配性,权利和责任形成一种内洽的自我约束机制,但在逻辑上对地方政府独立性有较强要求。另一种是按照事权要素划分,按照决策权、执行权、监督权等划分,同一事权可将不同要素划归不同层级政府,即按要素为主将事权划分清楚,这对权责的清单要求会更高。

按照第一种思路,央地事权按项目划分,亦即有的项目归地方,则决策权和执行权都在地方,强调一种地方的自我约束机制,但是如何保持中央的统一领导,这种划分没有给出一个逻辑保障。

按第二种事权划分改革思路,可以将提供某些公共物品的决策责任、执行责任和监督管理责任一并赋予某一级政府,也可以将这三类不同的责任划分给不同层级的政府分别承担,甚至可以将决策责任和权力加以进一步细分并且赋予不同层级政府承担。国际上,法国大体上是把小学教育标准的决策责任与权力赋予中央政府,把具体确定校址和规模的责任与权力赋予最基层政府,而把对基层政府履行小学教育责任的监督管理责任和权力赋予中间层级的政府;与此相适应,将小学教育的财政支出责任按照教育服务提供责任划分情况等因素分别配置于各级政府,其中中央政府负责教师工资和困难地区校舍建设与维修经费补助,基层政府负责小学办公经费、课本费和校舍建设与维修投入,中间层级政府负责监督管理所需经费支出。

总之,我国单一制条件下中央和地方财政关系,是按照一家人“合”的关系来设计,还是按照两家人“分”的关系设计,相应按项目划分还是按要素划分,是新一轮财税体制改革必须明确并从顶层设计上进一步清晰化的基础性问题。


二、要合理确定政府职能和公共服务水平,明确“划分什么”

事权划分要基于有限政府和法治政府,要防止民粹化倾向,防止政府职能泛化,要突出政府“兜底”的定位。一些涉及民生领域的改革,务必考量中国国情特别是地方财政承受能力,要保基本、讲机制、可持续、防风险,谨防陷入民生民粹主义倾向,盲目追求高标准、短平快。尤其在教育、医疗、养老、就业、收入、环保、福利、救助等方面,不能各部门攀比承诺,随意提高支出标准、吊胃口。合理确定公共服务水平,要注意代内公平和代际公平。

三、要全面统筹谋划,提升决策层次,明确“谁来划分”

要提高事权划分改革的组织和决策层次。发挥党中央“总揽全局、协调各方”的核心作用,必须要在党中央的坚强领导下,充分论证、谋定而动,做出慎重、科学的决策。针对地方、部门和社会各方面的不同利益诉求,调适这些差别化甚至矛盾对立的利益关系,引导各方面讲政治、讲大局、自觉服从中央决策是重要基础,同时也要重视通过制度建设,形成有效的激励约束机制,积聚改革合力,实现总体利益最大化。

以部门为主导或者财政部会同其他部门的改革设计模式需要改变,跨越部门主导设计的狭隘性。要对“财政”和“财政部门”深化认识,赋予了财政“在国家治理中的基础和重要支柱作用”这种职能,财政就要去谋这种职能;如果不谋的话,若机构不变、体制不变、理念不变,财政的基础和支柱作用是不可能实现的。具体操作上有两种选项:一是强化财政作用,提升财政职能定位层次,真正具有国家治理的基础和重要支柱的位置,有效解决事权划分由财政部门着手推进呈现“小马拉大车”的局面;二是可引入第三方专家设计机制(如原体改委),这样的方案设计才会更加公平,统筹协调性更强。

四、要强化激励相容机制,解决“怎么划分”

激励相容是事权划分的基本原则。无论是按项目还是按要素划分,无论是事权机构机关化还是实体化,都不可避免地面对央地权责关系的激励约束问题。可能的话,要将一些决策权下放地方,进一步发挥地方财政在地方治理中的基础和支柱作用。单一制跟联邦制的区别就是地方是不是政治主体。单一制下地方不是政治主体,但从实践上看,地方做为管理主体没有问题,从改革上看变成一个治理主体也没有问题,但在决策上,适度加强地方决策权,唯此才能促使其转型成一个治理主体。同时过多的委托地方做的事情让中央自己去做,让中央不仅仅是决策,同时是执行。

依据效率与风险原则,划分中央和地方共同财政事权和支出责任。按事权构成要素、实施环节、分解细化各级政府承担的职责,避免职责交叉重叠带来的效率损失与风险空间。对应不同基本公共服务领域的共同支出责任,依其性质和特点分别采取按比例分担、按项目分担和按机构隶属关系分担等多种方式。

事权划分的改革事项应与其他改革事项统筹考虑,诸如社保事权与社保领域改革同步,教育事权与教育领域改革同步,民政事权与民政领域改革同步,等等。

五、机关化还是实体化:明确“事权履行方式”

事权划分改革缓慢的症结在于“机关化”。我国各级政府职能配置“机关化”特征显著,上级政府惯于通过行政命令方式管控下级政府,约束下级政府按上级偏好履行事权,而不是由各级政府根据事权属性,通过建立本级的机构队伍,采用“实体化”的方式直接承担相关事权,从而导致政府间权责边界模糊,共同事务泛滥,行政效率偏低。特别是中央事权的履行实体不到位,与单一制大国的基本要求不尽吻合。改革要通过实体化方式,改组或设立专门的机构和人员队伍,负责具体事务的执行,打破机关化层层转发文件履行事权问题。

逐步提高中央的事权。特别是在国防、外交、国家安全、社会保险等关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、跨区域司法管理等领域,在维护中央决策权的同时,强化中央的执行权。按此思路,不仅强化了中央事权,还可以明显压缩中央和地方共同事务以及委托事务数量,降低清晰划分中央地方事权的难度。

六、要上升到国家基本制度层面予以规范化、法制化,解决“稳定性”

中央与地方的事权关系具有国家治理属性,是属于国家基本制度层面的问题,涉及到国家稳定和公共风险治理的效率。改革开放以来,我国政府间财政关系和事权划分领域改革取得了很大的成效,但这些改革大多没有宪法层面,甚至法律层面的支撑。目前,中央地方事权划分方面仍具有浓厚的计划经济色彩,与社会主义市场经济已高度不契合。我国政府间事权划分的法律基础较为薄弱,宪法仅规定中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方主动性、积极性的原则,并授权国务院规定中央和省级政府的职权划分。但在实践中多以文件形式进行事权界定,讨价还价、互相博弈,上收下放频繁,缺乏必要的法律权威和约束力。

中央与地方财政关系法制化路径包括:以宪法为统领完善事权划分的法律框架,逐步实现中央对地方财政调控方式的法制化,用法律的方式明确央地间的关系、职责、权限分配等,增强中央政府财政能力,中央对地方财政预算管理的法制化,财政转移支付体系的法制化。

降低地方支出责任的不确定性。随着社会性支出比重快速上升,地方支出不确定、难以预期带来的风险越来越大。中央各个部门的职责要通过法治化方式来减少不确定性,要提高中央各部门行动的协调性、可预期性,并与地方的分工与责任明确稳定下来,避免发文件的随意性,不能把履行事权的责任层层往下推。在以“中央决策、地方执行”为主的事权划分方式下,法律没跟上,事权主要是按照偏好履行的。探讨事权划分改革很重要,但更重要的是,怎样以法治方式来履行好中央地方各自的责任,包括共同事权,减少随意性。否则,即使事权重新界定了,也不一定管用。

 

 

 

(作者单位:中国财政科学研究院)