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提高投资有效性是化解债务风险的新思路

发布日期:2018-03-09 作者:赵全厚 陈 旭 点击次数: 字体:

2018年第4期(总第582期)

中国财政科学研究院         二○一八年二月十四日


近期,地方政府债务风险问题成为热点。地方政府摸不清的隐性债务规模成为刺激中国经济神经的一颗针,被认为是地方政府债务风险源头。基于中国财政科学研究院、中国财政学会举办的“《中国:政府投融资发展报告(2017)》发布会暨地方政府债务管理研讨会”各位专家的观点,我们认为地方政府债务风险不仅在于存量规模,更在于债务资金使用的有效性,要跳出债务看债务风险。十九大报告中指出“深化投融资体制改革,发挥投资对优化供给结构的关键性作用”,对投资有效性提出要求。

 

一、跳出债务看债务风险:不仅在于存量规模,更在于投资的有效性

目前各界对地方政府债务风险的探讨局限在债务本身,也就是债务规模,债务规模越大,债务风险越大。通用的衡量债务风险的指标是债务余额/GDP、债务余额/财政收入等。这个角度并没有抓住债务风险的实质。

追溯债务风险的内在涵义,是指债务主体丧失偿付能力,不能按时偿付债务的风险。经济主体的偿债能力取决于其盈利能力,对于政府来说就是投资的有效性。政府进行的投融资活动实际上涉及资产和负债两方面,负债方是银行和金融市场获取融资,资产方是投资于基础设施、公共服务等领域。有效的政府投资能够直接或间接的拉动经济增长,提高政府的偿债能力,能够覆盖其融资成本,进入良性循环,使得政府拥有更好的资产端。而无效的政府投资不仅会民间投资造成挤出效应,还使得政府偿债能力下降,进入恶性循环。在这里,需要厘清债务资金使用效率和政府投资有效性这两个概念。政府投资有效性涵盖范围更大,政府投资所使用的资金既包括自有的财政资金,也包括举债获得的债务资金。

政府投资于基础设施及公共服务。按政府现金流情况,经济外溢性和公众需求三个维度,可以将其分为三类:第一类是有现金流的,可以偿还债务。第二类没有现金流,但是对经济有外溢效应,对中长期经济增长有贡献,也有助于中长期财政收入提升。第三类是没有现金流,也对经济增长没有贡献,单纯公益性,满足公众需要。

根据上面三个维度,政府投资的有效性要从两角度来评估:一方面,对于第一类和第二类,有现金流或对经济外溢性的政府投资,可依靠专业咨询或经济研究机构评估。现金流越大,投资回报率越高,经济外溢性越大,政府投资越有效。另一方面,对于纯公益行业,需看对民众的服务质量满意程度,需建立民主评价程序。民众对政府投资项目满意程度越高,投资越有效。投资有效性对应两方面收益的加总,即现金性收益和公益性收益。在政府投资项目集合中,可以将这些项目按有效性排序。最优的政府投资融资模式是,在融资约束下,政府选择出最有效的投资项目。理论上讲,约束越大,政府有动机选出越有效的投资项目。但由于我们政府缺乏约束机制,投资也缺乏有效性。

二、投融资体系的隔离化、分散化、碎片化导致投资缺乏有效性

当前我国政府投融资体系隔离化、分散化、碎片化的特点,缺少投资的预算约束线,导致债务资金利用效率不高,地方政府债务风险凸显。

首先,我国政府投资融体系融资、投资和债务偿还三方面是相互隔离的。央行、国开行、农发行等政策性银行和五大商业银行实质上负责融资,是融资部门;财政部门负责债务偿还,是政府债务偿还部门;发改委和其他行业部门负责制定投资规划,是政府投资部门。政府的融资规模应该根据投资的情况来确定。而实际情况是,融资部门不考虑投资有效性问题,政府投资部门也既不考虑融资渠道、成本、规模等问题,也不考虑政府债务偿还问题,这就导致政府债务规模偏离最优水平。

缺乏政府投融资的统筹,还会导致投资规划和融资能力的期限错配问题。政府投资部门制定投资规划时,不考虑地方政府当期的融资能力。地方政府的财政实力和融资能力是动态变化的。经常出现的现象是当地方政府有财力时,没有投资项目做,没有进入当期投资规划;当地方政府无财力时,要求完成许多规划的投资项目;第一种情况导致政府投资无效率,资金没有投资于该投资的地方。第二种情况可能导致地方政府违规举债,债务激增。因为在投资规划的压力下,增强地方政府过度举债的动力。

值得注意的是,在当前控制系统性金融风险的大背景下,政府融资部门只能通过强行缩减债务规模来控制风险,但这有可能导致新的风险,比如金融风险。一个形象的例子是在高速公路行车,降低车速并不一定会更安全。最安全的车速是车流的平均速度,迅速降低车速反而更加危险。

第二,各级地方政府投融资分散化,碎片化,债务资金配置效率低。全国各级省市县各级政府都需要投资,每个地方政府又按行业分为各个部门。根据新《预算法》规定,只有省级政府可以举债。各市县的资金需求由省级政府向下分配。各市县地方政府获得分配债务资金后,又按行业分配给各个部门。这就产生的债务资金的分散化、碎片化问题。债务资金分配并不是市场化的,也没有绩效评价,资金使用必然无效率。

三、提高投资有效性、防范地方政府债务风险的政策建议

打破政府投融资体系的隔离化、分散化、碎片化,提高政府投资有效性,是化解地方政府债务风险的新思路,构建适应我们新时代、新阶段发展要求的投融资体制。主要政策建议如下:

第一,清晰界定政府投资有效性,研究构建社会贴现率指标。政府投资有效性不同于企业投资的有效性,要从收益率和公益性两方面来考察,找出界定政府投资有效性的基本原则。对于竞争性行业,投资项目收益率高低是决定投资有效性的重要指标。而对于教育、医疗等纯公益投资项目,社会贴现率是主要衡量指标。社会贴现率是与私人贴现率相对应的概念,涵盖了公益性投资项目对经济的外溢效应。计算社会贴现率要从生产、生活、生态三个方面,将投资对当前潜在经济增长率、全要素生产率、人力资本积累和劳动参与率等因素影响纳入进来综合考虑。

第二,研究讨论建立资本预算,推进政府投融资一体化,尤其地方政府的资本预算编制需求更为迫切。制定资本预算,可将投资和融资关联起来,制定滚动的政府投资中长期规划。2015年以来,发改委开始编制3年期滚动投资预算。再此基础上,中央和地方政府可编制3-5年的投融资规划,对每一个政府投资项目的投资规模、建设内容、融资方式、融资成本、建设和还款进度等进行全面规划。

第三,建立债务资金的分配机制和绩效评价机制,打破政府各部门之间的障碍。债务资金分配涉及两个层次,第一次层次是省级政府对各市县级政府的资金分配;第二个层次是一个地方政府对各行业部门的资金分配。省级地方政府发行地方债券获得资金后,涉及如何有效分配给各个市县级地方政府的问题。分配机制的有效性直接关系投资的有效性,如果债务资金没有分配给有投资能力的市县级地方政府,那么投资缺乏有效性,会增加债务风险。同样,债务资金在各个行业部门之间的分配也需要进行绩效评价,对各部门资金的使用的有效性进行评比,以提高投资有效性。

 

(作者单位:中国财政科学研究院)