欢迎你走进中国财政科学研究院!

中国财政科学研究院

您现在的位置:首页中文版 > 研究成果 > 研究简报 >

第二届中日财政智库论坛观点综述

发布日期:2018-03-19 点击次数: 字体:

2018年第5期(总第583期)

中国财政科学研究院         二○一八年三月十六日


2017年11月30日,由日本财务省综合政策研究所、中国财政科学研究院联合举办的第二届“中日财政智库论坛”在日本东京召开,来自日本财务省、金融厅、各大学和研究机构及中国财政科学研究院、中国驻日本大使馆的六十余名专家学者及相关人员就“公共债务和财务风险”问题进入了深入探讨,11名学者分别就财政健全战略、财政可持续性、公共债务管理及中国的地方政府债务问题进行了主题演讲与评论,现就相关观点综述如下:

一、关于日本的财政健全战略

(一)财政健全化战略中的财政纪律

日本政策研究大学院教授、东京大学名誉教授、财务综合政策研究所特别研究官井堀利宏教授以“财政健全战略的重构”为题发表了主题演讲,在介绍日本财政状况和宏观财政政策的基础上,分析了日本的财政健全战略,并就财政健全战略中的财政纪律问题发表了见解。

1.日本的财政状况

日本政府债务状况曾迅速恶化,在主要发达经济体中居最高水平,2017年日本一般政府债务占GDP比例超过了240%;即使从净债务的角度,日本在G7中也处于最高水平,2017年达130%左右。

2.关于财政政策

基于经济低迷的状态,日本实施了积极财政政策,而财政政策的顺利实施有两个前提:一是政策对经济增长是有效的;二是应选择合适的时间节点来实施。经济不景气时,通过补偿政策缓解其负面影响,即使经济并未好转也能够达到政策目的;但从税收均衡理论的视角看,无论是税收或税率方面的财政收入政策,还是财政赤字或发行公债方面的财政支出政策,中长期不作调整比较好。基于此,井堀教授认为,“好的”财政赤字在经济衰退期实行,应活用其优点;而由于无法维持财政收支平衡会对宏观经济带来负面影响,中长期的财政赤字则属于“坏的”财政赤字。

3.关于日本的财政健全战略

日本财政健全化的目标有两个:一是2018年把PB限制在1%;二是到2020年PB达到均衡。为此,日本政府2014年4月将消费税从5%提至8%;2015年10月计划把消费税再提升至10%,后经两次推迟,计划于2019年10月实施。井堀教授认为,由于原计划的增税政策没有按计划实施,财政健全化的两个目标难以实现,为此需要重构财政健全化的目标:或者变更财政健全化目标,如变基本财政收支平衡这一浮动目标为降低公共债务余额占GDP的比例这一存量目标;或者把目标达成的日期向后推延。但目标不管如何调整,都需要再次提高消费税税率。

结合财政健全化战略,井堀教授对安倍经济学进行了评价,认为即使货币政策取得了成功,这种非传统政策的持续性也存疑,宽松货币导致的通货膨胀与资产泡沫会影响货币政策的可持续性;在财政重建困难重重的条件下,2020年后的财政如何维系值得考虑,衰退期的财政政策是短期政策,中长期来看财政的可持续性与财政纪律非常重要;要实现经济成长,应通过监管改革促进经济增长,在克服既得利益者阻碍的同时,确保财政重建所需的税收。

4.关于财政纪律问题

财政健全化战略应当考虑财政纪律问题,克服搭便车与白银民主主义两个弊端,前者意味着财政健全化的成本在个体间负担不同,但其收益则惠及全体国民;后者意味着在后代无法参与政治决定的情况下,决策的短视与社会保障改革的延迟可能会把负担转嫁给将来。

基于财政政策中的政治偏见,井堀教授提出了成立独立于政治之外财政机构的建议。财政政策的制定过程中,往往存在对经济形势的误判。即使是寻常经济周期中的经济增长回落,也容易被判断为经济衰退,认为可能是经济增长探底的大衰退,这就会导致财政政策的宽松可能会过度;即使真的面临经济衰退,所采取的财政政策宽松度也往往过大。另一方面,不处于经济回落或衰退期,甚至是经济繁荣期,也很难实施紧缩性财政政策或提高税率。成立独立于政治之外的财政政策管理机构可能有助于消除这种误判。从日本经济来看,自2012年12月开始的经济复苏,在二战后的增长周期中排第2位,加之受世界主要国家经济复苏的影响,日本经济可能会步入历史性的稳定增长轨道。在日本经济繁荣时期,本应该采取紧缩性财政政策,但在缺乏财政纪律和政治偏见之下,很容易继续实施扩张性财政政策,使得中长期的财政政策不可持续。

基于税收的代际公平问题,井堀教授提出了通过当前加税,缓解今后加税压力的建议。在经济高速增长时期,应构筑惠及后代的经济环境,不宜将财政赤字负担延迟到将来;经济低迷期,人口减少会加重子孙后代的社会保障负担,推迟加税没有好处。因此,加税是一种负担,应通过目前加税,来缓解后人的加税压力。

最后井堀教授提出了财政健全战略的法律约束问题。过于自由的财政健全战略,即使最初效果好,也很有可能失败;对财政健全战略进行重构,需要建立约束框架,可对年度财政支出与财政收入进行必要的限制,或制定浮动的目标或标准;法律约束可以限制财政政策的自由度,能够应对突发的经济变化,还更容易让各利益集团放弃即得利益。

(二)财政重建应有哲学思考与系统性变革

日本法政大学经济学部教授、财务综合政策研究所首席客座研究员小黑一正对井堀教授“财政健全化战略的重构”的主题演讲进行了点评。小黑教授认为,重构财政健全化战略是必要的,问题在于如何推动财政健全化战略的重构,由此小黑教授提出了重新思考提高消费税税率、由独立财政机构进行长期推算与世代会计、开展财政与社会保障改革哲学相关研究的课题。

1.提高消费税税率引发的冲击

小黑教授通过数据分析发现,日本的三次增税都导致了经济增速出现下滑的趋势。

2.关于独立财政机构

小黑教授认同井堀教授的观点,建议日本成立独立财政机构。独立财政机构,是指由并非选举产生的专业机构构成,作为拥有政治独立性的非党派官方机构。其目的在于确保对财政政策的客观性,任务是预测宏观经济并制定预算,监督财政行为,向政府提供关于财政政策的规范性建议。成立于1945年的荷兰经济政策分析局、成立于1974年的美国议会预算局等都是拥有悠久历史、非常著名的独立财政机构;2000年后,OECD各国相继成立了独立财政机构,如英国的财政责任厅、瑞典的财政政策会议、加拿大的议会预算官、爱尔兰的财政咨询会议等。

3.关于财政与社会保障改革的哲学思考

小黑教授认为应当在增长与分配之间寻找“重心”。现行分析制度的主要目标主要是中等收入群体,应建立代际之间传承色彩浓厚的分配系统,把低收入群体、真正生活困难的人群纳入再分配的主要目标之中;在坚持不损害公共医疗保险作用的基础上,可根据疾病来探讨负担比例更改问题,如在承担不必要的费用时,调整自身负担的费用,或对感冒等轻度疾病提高负担比例,对重大疾病降低负担比例等。

4.财政重建的系统性变革

小黑教授认为小幅度修正的财政重建已遇到瓶颈,必须进行系统性变革。一是制定代际间的公平基本法(或财政责任法),对财政进行长期推算,开展代际会计,建立独立的财政机构。二是完善社会保障制度。三是优化年金制度。调整年金的征收,动态调整年金开始支出的年龄,增强宏观经济下滑和通货紧缩背景下的适用性,对未来年金的分布进行推算,引入年金返还制度等。四是优化税制、国家与地方的关系。在处理央地关系时,考虑收入与资产的负担,推进地方财政改革,贯彻地方分权等。

二、关于中国财政的可持续性

(一)中国政府财政状况总体可持续

中国财政科学研究院宏观经济研究中心王志刚研究员就“中国财政可持续性”问题发表了主题演讲,在就不同通货膨胀、经济增长、利息支付、筹币税组合情形下的财政可持续性进行模拟测算的基础上,考虑中国的资产负债表状况和债务风险管理改革举措,认为尽管存在一些风险与挑战,但目前中国的财政状况总体可持续。

1.中国政府债务的成因

中国政府债务的成因,可分为外部性因素和体制性因素,外部性因素主要是中国工业化和城镇化的推进,体制性因素包括财政体制、投融资体制及官员考核机制等。

2.中国政府债务的可持续性

截止2016年末,中国地方政府债务余额15.32万元,控制在全国人大批准的限额17.19万亿以内,加上中央政府债务余额12.01万亿,全国政府债务余额27.33万亿元,政府债务负债率36.7%,低于60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,中国政府债务率仍处在可控范围之内。另外,政府债务中,地方政府债务占比最大,内债余额占98.95%,2016年外债负债率为12.7%。因此,中国政府融资渠道主要来自国内资金,受外部资金影响小;中国有庞大的储蓄存款,不存在像国外投资者广泛持有的风险,这一点和日本相近。

中国债务多为生产性债务。中国政府近年来为了促进经济免于颓势,实施了反周期的积极财政政策,对于稳定经济发挥了重要作用,尽管保持了一定的赤字和债务规模,但这些债务多是生产性支出带来的,有利于长期经济增长,加之中国实行了稳健的货币政策,总体看中国财政相对稳健。

中国政府净资产多,非金融资产占比适度。与西方国家不同,中国政府资产规模非常庞大,政府资产负债率并不高。《中国政府资产负债表2017》显示,2010年至2015年,即使计入社保基金缺口的参考值,中国政府资产与GDP之比平均在80%以上,波动区间为40万亿元至60万亿元之间。金融资产流动性好,易于处置,非金融资产不易处置,流动性不足。2015年末,中国政府金融资产规模占当年GDP37.8%;非金融资产占62.2%,低于主要发达国家的平均值,这表明中国拥有较多的资产处置空间。而非金融资产实际上多是公共资本,有利于提高私人资产生产率和长期经济增长。

3.中国政府债务风险管理改革

中国公共债务风险管理体系基本形成,目标是打破刚性兑付和预算软约束。2012年,中国通过运用地方政府性债务管理系统,把政府债务纳入了统计信息体系;2014年出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》;

用债券置换方式不断化解存量债务风险。为了逐步消除以前贷款所形成的地方政府债务存量,财政部门加快了债券置换工作,2015-2016年累计置换8.1万元,2016年末地方政府债务余额中地方政府债券的比例已达68%左右。通过政府债券置换,减轻了地方政府的利息负担,累计为地方节约利息支出6000亿元,扩展了地方政府的财政空间,有利于稳定地方经济增长。债券置换降低了银行风险资产,增强了地方政府的财政政策空间,实现了多赢。

4.化解地方政府债务风险的建议

王志刚研究员认为,总体上中国政府债务风险可控,未来要深化供给侧结构性改革,逐步化解地方政府债务风险。一是实施亲增长的财政政策。应通过加大人力资源开发投入促进人力资本红利替代传统的人口红利,以完善个人所得税来提高有效劳动供给,落实创新驱动战略。二是适度扩大政府债券发行。应增加长期国债比例,并在控制风险的基础上增加地方政府债券比例,充分利用中国充实的储蓄资金,更好地实现预算的中期平衡。三是强化地方政府债务风险管理。应落实新《预算法》,硬化预算约束;打破刚性兑付和中央救助预期;加快地方融资平台转型,区分政府债务和企业债务;推动地方政府信用评级市场建设,借助资本市场约束政府行为;加快建立政府财务报告制度,发布政府资产负债表。四是加强财政与货币政策协调。应在财政与货币政策设计上充分考虑政府宏观调控目标组合与优先顺序,让财政与倾向政策增强协同力,减少摩擦力,增强财政可持续性。

(二)基于防范风险的财政政策转型

中国财政科学研究院宏观经济研究中心副研究员武靖州在点评中指出,2008年以来,为应对金融危机的冲击,世界主要经济体都采取了扩张性财政政策,导致政府债务水平高企,财政风险积聚。财政风险作为经济运行新的不确定性因素,成为公共风险的重要来源。在财政扩张不可持续、政府应对公共风险责任日趋增加的条件下,财政政策应当在公共风险与财政风险之间做出权衡,在控制财政支出扩张的基础上有效应对公共风险。这就要求财政政策应从调节总量向调节结构、调节利益转变,从传统财政政策的“冲击-支出-乘数-总量”转向“行为-风险-治理”的新逻辑。

1.传统财政政策的效果弱化

传统的凯恩斯主义财政政策的目标是调节经济总量的波动。但同样的政策模式,在不同时期效果存在巨大差异,以不变的政策应对变化的环境,以同样的手段应对迭代的公共风险,是主要的原因。首先,经济总量在持续增长,支出乘数不变的前提下,意味着财政政策的扩张度要等比例增加,但基于防范公共风险的需要,财政支出始终在扩大,留给财政支出扩张的空间越来越小,以举债为主要形式的财政扩张越来越普遍,而债务本身又带来的新的风险。其次,随着公共风险的迭代变化,影响财政支出乘数和总量波动的因素越来越多,扩张性财政政策需要考虑的因素越来越多,而传统的政策框架难以融入频繁出现的新因素与新风险。

2. 转向结构调节的财政政策

在总量规模持续增大、财政支出扩张不可持续的情况下,政府防范和化解公共风险的责任并没有缩小,而是更大了。一方面,政府要履行更大的防范和化解公共风险的责任,另一方面,又要防范和化解财政扩张带来的财政风险。这就要求财政政策要在公共风险与财政风险之间进行权衡。转向结构调节以提高经济运行的效率,就是财政政策在公共风险与财政风险之间权衡的必然结果。通过调节经济结构,把财政经济资源配置到更有效率的领域,能够实现财政风险不增情况下公共风险的转移、转化。

    3.转向利益调节的财政政策

市场经济条件下,个体风险的主要来源是不确定性条件下市场主体的决策,公共风险则主要来源于个体风险的叠加、转移与转化。利用财政政策来调节利益,就是运用财政手段来导向市场主体的行为,引导市场主体预期,引导市场主体在不确定条件下的行为,把市场主体的行为风险控制在可控的范围内,进而控制个体风险的叠加、转移与转化。控制了个体风险,控制了个体风险的叠加、转移与转化,也就控制了公共风险;控制了公共风险,使经济社会运行在正常范围内,也就达到了政府公共管理的目标。

4.财政政策的新逻辑

传统的“补偿性”财政政策是一种“冲击-支出-乘数-总量”的逻辑。多年的扩张性财政政策已使增加财政支出的空间大大缩小,以扩大财政支出来提振经济增长的路子已不再可行,新时期财政政策的“积极”性应有新的逻辑。作为国家治理工具的财政政策,应能够在识别经济社会发展中的不确定性与风险的基础上,通过政策设计,降低、转移或分散进而化解风险。为防范风险,财政政策的设计应当突破传统的经济学视角。现代社会,来自自然界的风险,在技术与治理进步条件下越来越少,风险越来越具有“人化”的特征,即“人”的行为越来越成为风险的源头,公共风险来源于个体风险的叠加、转移与转化。财政政策要防范风险,必须关注市场主体的行为,通过行为分析,识别风险,进而通过政策约束、引导与激励,改变市场主体的行为来降低和化解风险。也就是说,应当跟踪市场主体的行为,通过市场主体的行为判断和分析经济社会运行中的私人风险及其向公共风险转化的趋势,根据风险分析提出公共政策的治理策略,根据治理策略优化调整财政收支安排,即遵循“行为-风险-治理-财政收支”的新逻辑。

三、关于公共债务管理

(一)不确定性与风险视角下的公共债务管理

中国财政科学研究院研究员刘尚希从公共风险的视角对现行的公共债务管理模式进行了反思,认为政府作为公共主体,具有应对公共风险的责任,举债是政府应对公共风险的重要工具;公共风险具有不确定性,政府的举债行为也具有不确定性;基于确定性思维的公共债务管理模式与公共风险的不确定性无法有效匹配,导致公共债务的制度约束失灵;应转向行为主义的公共债务管理模式,更加关注政府应对公共风险的不确定性。

1.公共债务具有不确定性

现代社会的政府或国家既是一个经济主体,也是一个公共主体,既要履行法定的责任,也要承担推定的责任和义务。与传统社会相比,现代社会的风险不是减少而是大大增加了,社会分工在促进人类社会进步的同时,也使得风险分散化,风险主体更难以界定。法律规定的公共事务中的风险是由政府承担的,但法律没有规定的,在风险责任人难以界定或风险责任人能够界定但个体无法承担的情况下,政府有着推定的“兜底”责任。在税收收入不足以应对公共风险的情况下,举债便是政府的必然选择。公共风险的不可预测性意味着政府的举债行为是不确定的,举债行为的不确定性也就意味着公共债务的规模、结构与使用方向是难以准确预知和测度的。

2.确定性的思维模式难以解决公共债务的不确定性

以确定性思维为基础的公共债务管理制度之所以失灵,就在于它与公共债务的不确定性是不匹配的。政府的收入是确定的,政府提供公共产品与服务的责任也是确定的,但现实社会中的风险却是不确定的,来自于各个领域的风险,最终都要政府这一公共主体来“兜底”,以确定性的制度去框定不确定的“兜底”责任,不仅不确定的行为游离于制度之外,所框定的确定性的行为也会扭曲。事实也证明,公共债务管理制度只框定了确定性的举债行为,但对不确定性的举债行为却无能无力;制度对举债行为的框定,不仅不能限制举债行为,反而限制了应对公共风险的举债需求。

现行的公共债务管理制度主要是通过法律、行政及市场等手段约束政府的举债行为,并没有考虑经济周期与公共风险的问题。在经济稳定增长时期,制度约束是有效的,而在经济下行时期,公共风险逐渐暴露,政府责任更加凸显,在突破制度约束与应对公共风险之间,政府往往选择后者。因为突破制度约束的后果要远远小于公共风险向危机转化的后果。

3. 转向行为主义的公共债务管理模式

现实世界充满各类不确定性且不断变化,作为制度设计者难以掌握全面的信息,只能依据所掌握的信息用相对确定的方式来设计制度。制度的本意是提供一种确定性的规则,但现实的复杂性难免出现“制度失灵”的尴尬局面,制度设计者认为出台的制度可以实现其初衷,制度涉及到的行动各方将共同遵守规则,这只是一厢情愿的想象,以确定性来扑捉不确定性本身就是一个不可解的问题。因此,公共债务过度增长的问题,如果不能放到公共风险的视角去解决,制定再多的制度可能最终都会失灵。只有通过政府治理体系的优化,更加明确地界定风险责任、更加有效地识别和预警公共风险、更多地利用市场和社会的力度协同治理公共风险,通过分散风险、共担风险、转移与转化风险,适当减少政府应对公共风险的责任,才是减少公共债务的治本之道。

(二)防范公共债务尾部风险与基于跨世代投资的财政重建

日本庆应义塾大学经济学部教授小林庆一郎发表了《债务与经济增长》的主题演讲,在简要介绍日本公共债务问题形成过程的基础上,提出了防范公共债务尾部风险及基于跨世代投资的财政重建问题。

1.日本公共债务问题的形成与应对

伴随1980年代的经济繁荣,日本出现了资产价格泡沫,1990-1991年泡沫破裂导致了债务过剩的发生,整个90年代,日本处在民间债务转变为政府债务的过程;2000年代的经济衰退,使得公共债务问题凸显。

从日本1990年代和欧美2010年代的经验看,民间经济部门的过剩债务(不良债权)问题会引发长期的经济衰退。过剩的借款会阻碍企业和家庭的经济活动;由于对银行来说,最优选择是延迟处理不良债权,导致对研发投入的不足,因此过剩债务引发的效率低下,会降低经济增长率。

应采取削减债务量的政策来恢复经济增长。削减债务并不是对贷款企业进行清偿,通过减免债务来减轻借款人的负担或许更有效,如简化重组型破产手续,普及债务股权化等方式,促进银行处理不良债权(注入公共资本)。

2.被称为公共债务漏洞的尾部风险

2000年代的日本消除不良债权,2010年代,公共债务膨胀显著。尾部风险会给经济带来长期的负面影响,日本的尾部风险就是公共债务危机。当前的经济衰退就是由潜在的尾部活动引起的,尾部风险增大导致GDP增长率下降。一些学者的研究表明,公共债务超过GDP90%时,经济增长率将降低1%;如果公共债务的累积导致经济增长恶化的话,“经济增长优先、财政重建靠后”就无法成立。

3.跨世代投资的公共债务问题

财政重建是跨世代的投资,即当代人承担财政重建的成本(高税收等),子孙后代获得财政重建的回报(经济稳定);财政重建中不存在两代人都同意的交易方法,即无法与子孙后代约定由其向当代人支付财政重建的报酬,由于当代人并未受益,故不会实行财政重建;跨世代的问题需要有全新的政策手段,应成立长期财政预测机构,如成立财政版的中央银行。

(三)澄清对日本政府债务的误解

日本庆应义塾大学经济学部教授、财务综合政策研究所特别研究官土居丈朗发表了《日本的财政和债务管理》的主题演讲,在辩明对日本政府债务的三个误解的基础上,探索了管制巨额政府债务的问题。

1.对日本政府债务问题的误解

一是从净额看,日本的政府债务并不多,因此无需担心;二是日本银行(日本央行,下同)大量购买国债,国债利息几乎为零,现在增发国债也没有问题;只要日本银行持续持有国债,今后就不会产生财政负担,不会涉及后代。

2.对误解的澄清

土居教授认为上述对日本政府债务的看法属于误解。

第一,无论是从总额看还是从净额看,日本的政府债务都达到了历史高位。日本的政府债务余额占GDP的比例已达200%以上,从历史上来看,英国在二战最后时期也接近了200%,但这是与战争有关,在和平年代里有这么多的债务与那一时期无法相比。从政府债务净额占GDP的比例看,希腊比日本还高,意大利与日本也接近。

第二,日本政府金融资产最多的是养老金,未来是要发放的,是政府的债务,在统计上不列入负债中,甚至把它作为偿债的资金来源。

第三,日本银行拥有很多国债余额,2017年达到45%以上,是二战以后最高的规模,现在日本没有遇到通货膨胀,很不可思议。日本银行每年大量购买国债,意味着日本离财政破产越来越远。但现在有人发现这种理论是错误的。日本银行购买国债的原因是因为日本现在面临通货紧缩,为摆脱通缩,日本银行购买大量国债,要摆脱通货紧缩,达到通货膨胀2%的目标。

3.政府债务看总额还是净额?

第一,如果未来的社会保障支出状况不明的话,与未来财政负担相整合的一般政府债务规模看政府债务总额是合适的。第二,如果估算并考虑未来的社会保障支出,则与未来财政负担相整合的一般政府债务规模,应等于政府债务净额+未来的社会保障支出(债务)估算额。另外,该金额(社会保障支出债务除外)也应等于政府债务总额。第三,在政府持有的资产中,对作为政府短期债券的冲抵而持有的资产进行债务抵消是妥当的。但一般会将政府所持有的除此以外的资产视为政府开展工作和事业的缓冲,因此可能不适合进行抵消。第四,现行的经济统计中,年金支出债务并不列入负债,但与年金公积金列为政府资产相对应,年金支出债务也应列为政府债务,这两部分是会抵消的。如果不抵消这两项,计算日本的政府债务净额低于希腊,与意大利相近,是不合理的。

4.日本实行的并不是紧缩财政

日本的结构性财政收支赤字巨大,赤字额度比其他发达国家都大;即使经济的预期GDP得以实现,财政收支依然为赤字;即使摆脱通货紧缩,如果维持现有税制和年度财政支出结构不变,财政收支依然无法转为黑字(赢余);虽然为实现财政健全目标而采取了措施,但财政收支决不能说是紧缩财政,“依然保持扩张”比较确切。

日本财政健全化的目标是,到2020年之前,国家和地方的基本财政收支(税收-一般年度财政支出)实现黑字化。政府债务占GDP的比例,如果经济增长率大于国债利率就没问题,这种说法并不恰当。即使经济增长率较低,也需要有能够切实推进财政健全的政策措施。

(四)吸取公共债务管理的历史教训

日本财务综合政策研究所、中国研究交流顾问田中修认为想用制度来约束公共债务确实不易,他通过回顾日本政府债务的历史,总结了四个教训。

1.第一个教训:发生经济危机就扩大债务规模

日本直到经济高增长后期为止一直维持财政均衡的原则,主要是因为日本是以个人所得税、法人税等直接税为中心的税收体系。经济高速增长阶段能够保持充分的税收就没有必要去举债,且日本还拥有大规模的储蓄和年金保险,并在此基础上通过政策性金融进行财政性投资,故没有必要发国行国债。1964年东京奥运会之前,股市出现崩溃,奥运会后又出现了反冲性的经济萧条,实体经济恶化税收锐减,所以政府从1965年开始一次发行国债,大规模地进行基础设施建设。原大藏省对此有危机感,从1967年到1968年提出了打破财政僵硬化运动,要求削减财政支出来降低国债发行额度,但没被政府采纳。相反,1972年田中内阁推出“日本列岛改造论”,实行大规模不动产开发;从1971年的尼克松冲击到1973年第一次石油危机,导致了经济高增长的结束,日本以直接税为中心的税制结构陷入了收入不足的状况。1975年,政府不得不发行财政法上被禁止的赤字国债;1979年发生了第二次石油危机,1980年后又开始大批量发行国债,国债一开始发行就难以抑制。所以,出现经济危机就扩大债务规模,这是一个教训。

2.第二个教训:不能松懈所坚持的削减财政支出的措施

1990年代之前,政治家非常重视财政秩序,直到竹下内阁都在努力削减赤字国债的发行规模。到90年代,赤字国债的发行接近于零,这不是由削减财政支出引起的,而是由于泡沫经济崩溃造成的不动产证券方面的税收大幅增加导致的。1991年后泡沫经济再度崩溃,经济严重下滑,税收减少,另一方面扩大公共投资,建设国债开始膨胀。1995年,阪神大震导致税收减少,政府不得不又开始发行赤字国债。所以,即使实现了财政平衡,也是暂时性的平衡,不能简单地松懈所坚持的削减财政支出的措施。

3.第三个教训:应当对财政重建有坚强的决心和实施能力

1996年,由于实体经济恢复,桥本内阁推出了财政结构改革路线,1997年上调了消费税,但该年发生了亚洲金融危机,日本实施了积极财政政策,国债发行额度进一步膨胀。2001年小泉内阁再次推出财政结构改革路线,在削减公共投资的同时,提出了将基础财政收支转为黑字的中期财政计划,但在2008年发生了雷曼危机,日本又启动了经济刺激计划,所以财政平衡的目标就被搁置了。虽然制定了中期财政计划,但在发生重大经济冲击的情况下,计划马上就改变,所以制定中期财政计划是不能保障财政健全化的,应当对财政重建有坚强的决心和实施能力。

4.第四个教训:财政重构要有历史跨越的责任感

民主党的菅直人内阁重新开始了财政重构路线,2010年提出将基础财政收支到2015年削减到2010年的一半,到2020年转为黑字的中期财政计划,其后的野田内阁也继承了这一路线。2012年底上台的安倍内阁,2014年上调消费税税率,但第二阶段的上调推迟了期限。2017年10月的众议院大选,就是否上调消费税税率及其用途进行了争论。这样,即使主要的执政党和在野党达成了协议,财政重构能否实现也不明确,更换首相或政党的情况下,路线会发生很大变化。因此,要实现财政重构,不仅需要主要的执政党和在野党达成协议,还要有历史跨越的责任感,政治家要有坚定的共识与决心。

(四)公共债务相关研究仍需深入

日本财务综合政策研究所研究员服部孝洋分析了当前关于公共债务风险与管理的相关研究,认为公共债务领域的很多问题悬而未决,需要进一步研究。

1.需要在实证方面研究经济增长与公共债务之间的因果关系

理论层面揭示出的公共债务累积会导致生产率低下非常重要,特别是当债务余额的增加使得经济增长恶化时,“经济恢复→财政重建”这一逻辑是不能成立的;今后的研究需要在实证方面给予支持,如果只用以往的数据图,以此来说明经济增长与债务之间的关系,还难以说清两者之间的因果关系。

2.公共债务与经济增长“因果关系”研究的进展

近年来的实证研究,特别是采用微观数据进行的实证研究正在稳步推进;所取得的重要进展并不是采用良性数据推定相关关系,而是用来推定“因果关系”;财务综合政策研究所正在进行法人企业统计,目前大都是采用微观数据进行实证研究;“基于证据的政策管理”的重要性也在上升。

3.债务危机的实证研究进展

在欧洲,自希腊债务危机以后,针对债务危机的实证研究取得进展:希腊债务危机以后,在经济学者和政策当局之间围绕主权风险的研究取得了进展;在国际金融领域,经济学者和政策当局采用国债利息和主权CDS等数据进行的实证研究日益盛行;财务综合政策研究所也在对阿根廷等国家进行研究。

4.历史研究和金融政策研究的重要性

围绕财政的可持续性,进行历史研究也有一定的益处。从齐藤诚教授的研究等中可以看出,最近正在重新开展二战期间和战后的研究,这些研究发现战前与当前的债务具有一定的类似性。另一方面,与市场流动性相关的研究依然很重要;收益率曲线控制的有效性需要验证;对美国FRB“出口战略”的研究也很重要。

5.国债市场的制度与市场流动性

2000年以后的市场改革有助于改善流动性。2000年以来,日本的国债市场改革取得进展,如:扩大与投资者的对话(国债投资者洽谈会、海外IR等);引进国债市场特别参加者制度;引进二次开放和流动性供应招标。高度市场化有助于降低资金调配成本:通过广泛引进投资者,增加国债需求;通过提高流动性等,降低流动性溢价。

四、关于中国的地方政府债务问题

(一)中国地方政府债务风险研判

中国财政科学研究院金融研究中心副研究员封北麟分析了中国地方政府债务增长的主要动因,对中国地方政府债务的未来趋势进行了预测,对中国地方政府债务的风险进行了研判。

1.中国地方政府债务增长的主要动因

20世纪90年代以来,导致中国地方政府性债务迅速增长的主要因素有5个:一是快速工业化驱动下的城镇化发展;二是地方政府投资权限的不断扩大;三是地区间的政治竞赛;四是反周期调控政策;五是金融业的发展。前4个因素是债务增长的需求侧动因,第5个因素是供给侧动因。

2.中国地方政府债务的未来趋势预测

在人口城镇化率继续上升,未来5年中国政府的积极财政政策主要以优化支出结构、结构性减税、推动PPP、政府投资引导基金等新型投融资模式,供给侧结构性改革深入及政策效果逐步释放条件下,未来中国地方政府债务规模将呈现持续上升趋势,实际债务余额将由2016年的15.32万亿上升至2022年的22.4万亿,地方政府负债率在20%-25%之间波动,总体保持稳定。

3.中国地方政府债务的风险研判

根据预测,未来5年,中国地方政府债务总体保持增长趋势,此后地方政府债务总体规模保持稳定。这意味着,未来5年,中国地方政府负债率处于一个较为合理的水平,能够确保中国政府负债总水平处于安全区间内,可以实现“守住不发生系统性金融风险”这一底线要求,为中央财政提供了足够的负债空间用于政策调控,应对可能的风险。但近年来,地方政府积极推进政府与社会资本合作、政府引导基金等方式拓展地方政府融资渠道。相比传统银行信贷、政府债券、依托融资等方式,此类政府投融资模式的重要特征是交易结构复杂、制度规范不到位、政府监管和风险防范化解手段不足,监管难度更大。因此,此类融资衍生出的财政金融风险因素具有隐蔽复杂而难以监测预警的特征,一旦出现政府偿付困难,传染效应十分明显,危机爆发的速度更快、涉及面更广,须引起各级政府高度关注。

随着地方政府债务全部纳入预算管理,地方政府融资平台退出历史舞台,土地储备专项债券的发行以及房地产调控政策的持续实施,“土地财政”的不良后果得到有效抑制。尤其是,导致地方政府债务风险的两大因素(融资平台公司高负债但缺乏偿债能力、政府偿债过度依赖土地资源收益)得到了较好的治理,中国地方政府债务风险可以得到更有效的管理。

虽然地方政府债券的发行不会对中国金融体系稳定造成显著的负面影响,而且从规模政府融资的角度看,长期有利于我国财政金融体系的持续稳定发展。但置换债券如果作为未来地方政府解决债务偿还问题的一种常设机制,存在一定的道德风险;地方政府债券发行过度集中于中长期,可能拉高中长期利率水平,不利于社会中长期融资成本的下降,对社会私人部门的长期投资带来不利影响。


(二)化解地方政府债务风险须有“治理”思维

中国财政科学研究院外国财政研究中心研究员李成威探讨了中国两级治理架构下的地方政府债务问题,通过建立地方政府债务风险评估框架,提出要用治理的思维化解地方政府债务风险。

1.两级治理架构下的地方政府债务

地方政府债务问题与公共风险的防范机制密切相关,应当在两级治理架构下讨论。两级治理框架下地方政府债务体现的是地方政府的公共风险治理责任;现行治理模式下地方政府的公共风险治理责任源于经济发展目标、工业化、城镇化和公共服务预期等不确定性因素(地方政府债务体现了地方政府的公共风险治理责任,其中有显性的,也有隐性的,既有直接债务,又有或有债务);地方政府的公共风险治理责任和地方政府债务还与中央和地方的风险配置以及市场对风险的分担有关。

2.地方政府债务风险评估框架

对地方政府债务进行预测与评估,要回到地方政府债务的理论公式,分析各因素在未来的发展变化情况。依据所构建的评估框架,对中国地方政府债务的主要影响因素进行了分析和预测:从经济增速目标看,所有地区的经济增速预期或目标均超过国家6.5%的预期目标;要实现“十三五”时期的工业现代化目标,大量的政府投资资金如果仅依靠地方政府的财政收入很难满足区域工业化发展的需求,必须依靠外部融资推动;基于城镇化目标,城镇化建设资金需求总量大约在50万亿元,按照保守折中的方法计算,每年至少需投入8万亿元。

3.基于治理思维化解地方政府债务风险

针对中国未来的地方政府债务压力,应多管齐下,综合治理:一是加快政府职能转变,进一步明确政府与市场的边界;二是降低民间资本进入基础设施和公共事业领域投资的门槛;三是加强政府公共投资的阳光决策;四是构建以财政为枢纽的政府投融资预算约束机制;五是构建地方政府投融资特别是政府性债务预算管理机制。六是构建政府投融资合理空间的评估体系;七是加快改革政府会计制度,提高财政透明度。

 

 

中国财政科学研究院 武靖州 整理