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构建地方资本预算,防范地方政府债务风险

发布日期:2018-03-22 点击次数: 字体:

2018年第7期(总第585期)

中国财政科学研究         年三月二十二

刘尚希  赵全厚

2018年1月26日由中国财政科学研究院和中国财政学会在京主办的“政府投融资发展报告(2017)成果发布会暨地方政府债务管理研讨会”上,“防范地方政府债务风险”成为与会专家重点聚焦的议题之一。结合专家意见,我们认为,有必要认真看待构建地方政府资本预算对防范地方政府债务风险的重要性。

一、投融资活动缺乏预算约束是导致地方政府
债务风险的重要原因

我国地方政府债务风险积聚的一个重要因素在于地方政府投融资活动的失控,即投融资活动缺乏有效的数字化管理,心中无数,致使投融资规模超越了财政能力,其核心是地方政府投融资活动缺乏有效的预算约束。

直观地看,地方政府债务风险缘于其债务的积累以及由此可能引发的支付危机。但地方政府举债的主要目的是用于投资建设的,投资规模的大小和投资的有效性在相当程度上决定了债务融资规模和债务资金的使用绩效,决定着地方政府债务的风险状况。

就我国目前的情况看,地方政府的投融资活动存在着分散化、碎片化现象。具体来说,主要有:一是投资项目掌握在政府的各个部门,各主其便,沟通不畅。有的项目甚至由企业代为投资建设。由于缺乏统一的投资规划,政府每年投资多少缺乏全盘掌握,规模容易失控,轻重缓急不好辨别,投资的有效性就难以提高;二是融资主体也呈现出多元化特征,各个部门,甚至相关企业,竞相融资,整体融资多少说不清、道不明;三是政府整体投资的规模和结构与融资的规模和结构之间缺乏有效的匹配,经常存在着投融资期限错配、融资主体政企不分和部门分割的情况。这些情况说明,地方一级政府目前缺乏把投资和融资真正的整合起来的有效机制,没有把投融资活动纳入政府预算统筹考虑、统一约束。这自然就会容易出现投资失控、融资失序,风险陡增的局面。

二、构建资本预算是有效防范地方政府
债务风险的重要举措

构建地方政府资本预算,形成复式预算制度的现实意义:一是构建资本性预算有助于统筹政府投融资活动,防范地方政府债务风险;二是可以以此为突破口,统一财权、统筹政府预算,从而为实现规范公开透明的现代预算制度奠定基础。

1.关于我国是否已经实行复式预算的看法

通常来说,复式预算制度主要是按照支出性质的功能差异将经常性支出和资本性支出分列预算管理,便于清楚地区分经常性预算与资本预算的收支情况,增强预算的透明度便于分析各种预算资金来源及使用情况有利于加强管理和监督;便于明确地反映负债的原因、用途、弥补渠道以及国家资产净值与负债增长之间的关系,有助于增加债务的透明度合理安排债务资金的用向正确判断债务对经济的影响为有效地控制负债增长速度提供了便利;便于坚持经常性预算的收支平衡和资本性预算的量力而行原则,提高我国的财政管理水平。

我国也曾经在预算法中提及构建复式预算的理念,但在随后20多年的预算改革走向中没有能够有效实现经常性预算和资本性预算的分离。1992年1月1日生效的《国家预算条例》第二十六条规定:国家预算按照复式预算编制,分为经常性预算和建设性预算两部分。经常性预算和建设性预算应当保持合理的比例和结构。这是中国第一次提出编制复式预算的要求。通过复式预算的编制,不同来源的资金需要在时间上与不同的资金用途相匹配,而且规定债务收入不能用于经常性支出,这对于规范资金来源与用途有重要意义199511生效的预算法第26条规定:“中央和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制办法和实施步骤,由国务院规定”。但在1995年11月22日实施的《中华人民共和国预算法实施条例》中第20条进一步规定:“各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算国有资产经营预算社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤,由国务院另行规定。”2014年8月31日全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的新预算法再没有复式预算的提法,只是在第五条规定:预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”这说明,我国预算法的规定中虽然曾经提出过复式预算的理念,但在执行中复式预算的构建却走向几本预算的并列,没有单独设立预算统筹管理建设性投融资活动。

虽然我国目前的4本预算并列的预算体系可能也有一定意义上的复式预算,但却是各方面的既得利益妥协形成的结果。从其实质看我国预算体系依然处于财权分割、预算统筹力度孱弱的状态,没有实现预算完整、功能分设的复式预算目标。

2.构建我国地方政府资本预算对防范债务风险具有重要作用

目前,我国地方政府的投融资活动虽然也逐步加强了预算管理的步伐,比如将地方政府债券发行纳入预算管理(其中,一般债券纳入公共财政预算,专项债券纳入基金预算),但依然处于初级阶段。其不足之处主要有:一是目前的预算管理属于现收现付制会计制度基础上的“项目支出预算”,只能反映当年的收支活动,不能有效对中长期财政支出事项进行追踪问效。二是政府投融资的预算管理分散在几本预算(如公共财政预算、基金预算、国有资本金预算等)之中,没有整合在一本预算之内,统筹管控能力有限,风险防范缺乏根基;三是一些地方政府的投融资活动游离于预算管控之外,成为违法违规投融资的灰色地带。

2015年以来,随着新预算法的生效,地方政府投融资活动更为活跃,投融资模式也不断创新,但也潜伏了不少隐性债务风险。因此,亟待构建适合我国国情的地方政府资本预算,以便更好地管控投融资活动,有效防范债务风险。

资本预算首先出现在西方国家,是基于凯恩斯国家干预理论而逐步扩大政府支出规模、拓宽支出范围和大规模债务融资的背景。其原因主要在于:一是政府财政支出用于经济建设方面的比重增加,其性质与政府一般经费支出不同。经济建设方面的支出,即资本性支出,是一年以上的跨年度支出,其形成的公益性资产的存续期往往数十年。这些支出的绩效需要经过项目全生命周期才能有效考核,因此管理要求不同,需要单独反映;二是公益性资本项目支出经常通过发行公债来融资,由于债务不仅要偿还,而且要支付利息,因此用债务收入安排的支出更应该合理考核其项目收益(包括现金流和社会效益),才能有效防范债务风险。这就有必要将政府的支出划分为一般性支出和有收益的资本性支出,并在预算的制定和执中分别加以反映。

以美国为例,美国地方政府设置资本预算主要是为了加强辖区内基础设施提供的战略管理手段。由于资本性支出具有较大规模,用于购置或者维护使用期限一年以上的固定资产支出,因此编制资本预算能够使资本支出具有明确具体的计划,采用资产负债表与损益表等核算方法来处理。通过资本预算的编制可以了解资本形成的资金来源和公共资本的积累动向,一方面有助于投资资本的形成,另一方面又有助于确立长周期均衡的观念 此外,采用资本预算方式使经常性经费与资本性支出分立, 可以明确知道每一经济单位财政的实际情况,也能够使经常预算的平衡状况更为真实。

综上所述,我们认为,加快建立我国地方政府资本预算不仅能够有效地将经常性支出和资本性支出分别管理,而且能够将所有的资本性支出统一纳入预算约束,克服目前分散化、碎片化的状况,能够在中长期财政支出事项合理匹配投资和融资,有效揭示和把控债务风险。

三、构建地方政府资本预算的几点建议

基于上述探讨,我们提出如下看法和建议:

1.进一步完善预算法,明确将政府经常性收支与资本性收支分列预算管理

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出,要实现立法和改革决策相衔接,并做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。改革先行让位依法改革。因此,需要进一步完善预算法或在预算法实施细则中补充,明确规定地方政府预算可以实行复式预算,明确构建复式预算的实质是在预算统筹的基础上将经常性预算和资本性预算分别设立。

2.深化地方政府预算改革,率先构建资本预算

地方政府是我国城市化、工业化、农业现代化和信息化的建设主体,承担着大量的公益性项目投融资任务。而且,如上所述,近年来地方政府投融资活动“活而无序”,成为防范系统性金融风险的重要监测领域。因此,率先在地方政府层面构建资本性预算既是必要的,也是可行的。这在国际上也有先例。例如,美国联邦政府从1933年开始实行复式预算,将财政收入和支出分为 “一般项目” 和 “非一般项目” 两部分。二战开始后联邦政府放弃复式预算,到1969年又将过于复杂的预算体系整合为现在的统一预算。但美国州及地方政府一直实行复式预算制度,即预算分为经常性预算和资本预算。

究其原因,我们认为,是基于中央和地方政府债务的功能性差异。中央政府是宏观经济的调控主体,又有货币政策相配合,其债务资金的使用主要用于宏观调控,可以用于经常性支出,也可以用于资本性支出,目的在于形成即时需求、促进总供给和总需求的均衡,因此可以不实行复式预算。地方政府则主要承担民生的改善和公益性基础设施的建设,不是宏观调控的主体,其债务融资要遵从黄金法则,即只能用于建设性投资。因此其投融资活动的绩效更需要着重于中长期的投入产出考量,需要单独设立基于权责发生制会计制度的资本预算来管理。

当然,作为实行社会主义市场经济的发展中国家,我国的政府职能与西方市场经济国家的政府有明显差异。相对来说,我国中央政府也承担着较大的积极建设职能,因此在构建现代预算制度的过程中中央政府是否也实行复式预算,逐步构建资本预算,是值得探究的事情。而且,率先构建地方政府资本预算也可以为构建中央政府资本预算积累必要的经验。

3.编制地方政府中长期投融资规划,为构建资本预算创造条件

地方政府承担着与民生息息相关的公益性基础设施建设重任,必然面临着规模巨大的投资需求。但有效的投资必须顾及财政能力的约束,否则就可能陷入债务危机,欲速而不达。公益性基础设施建设因为项目生命周期长,资金需求规模大,项目支出通常会跨年度进行,变数比较大,决策有难度,所以必须经过更加科学的决策和严格谨慎的管理。在一些成熟的市场经济国家,地方政府的投资决策需要经历广泛的民众参与和时间检验,才能列入预算,开工上马。例如,美国的地方政府的投资项目除了在较为广泛的民众参与决策之外,还需要列入资本改善计划(CIP)进行为期5-6年的滚动,经历时间考验,才能正式列入资本预算来执行。

2016年7月,中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》也明确要求:“编制三年滚动政府投资计划,明确计划期内的重大项目,并与中期财政规划相衔接”,并且“依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策,编制政府投资年度计划”。这样做的目的在于发挥投资的关键性作用和提高投资的有效性,也有助于更为从容合理地统筹安排、规范使用各类政府投资资金,减少不必要的债务负担,把控好债务风险。

有基于此,我们建议,应适时加强地方政府中长期投融资规划,其内容要包括拟投资的各类公益性设施建设和大型维修项目总投资、建设内容、融资方式、还款来源,建设和还款进度等。中长期投融资规划要在既定的期间内(如3年)不断滚动优化、公开透明,便于社会监督,从而为资本预算的编制和执行奠定更为有效的基础。

4.其他方面的配套改革

我们认为,要想构建有约束力的地方政府资本预算,还需要相关方面的配套改革。一是深化预算制度改革,实现预算的统一和完整。长远来看,构建地方政府资本预算,实行政府财政支出的功能性分类,需要以预算的统一和完整为基石。因为,在财权分割、预算分编的情况下,资本预算即使勉强构建也缺乏统一整合的基础,效用会大打折扣。因此要继续深化预算改革,逐步实现预算统编、资金统筹,维护预算的统一和完整。这也是构建现代预算制度的主要内容。二是政府投融资活动要有明确定义和范围,地方政府以企业方式进行投融资活动,须地方实行单独的立法监管,并纳入地方资本预算当中,从而使资本预算能够全覆盖其所有投融资活动。

 

 

(作者单位:中国财政科学研究院)