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偏离目标的政策越积极风险越大

发布日期:2018-08-13 作者:韩凤芹 点击次数: 字体:

2018年第20期(总第598期)

中国财政科学研究          年七月十八

党的十九大和中央经济工作会议把防范化解重大风险摆在决胜全面建成小康社会“三大攻坚战”之首,习近平总书记高度重视地方政府债务问题,并明确要求各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。随着地方政府防范债务风险认识的提高,大量违法违规举债的情形得到初步控制。但在调研中,我们发现,近年来央行推出的抵押补充贷款PSL,其重点是支持棚户区改造,受到地方政府特别是财力较弱的中西部地区热捧,其实质是货币资金财政化,极易引发区域性房地产泡沫,也会加大地方政府隐性负债规模,更偏离了央行防范金融风险稳定市场的职责,需引起足够重视。

一、PSL的实际运作已经偏离了目标

PSL是抵押补充贷款(Pledged Supplementary Lending)的缩写。人民银行以质押方式向国家开发银行等政策性银行提供的特种贷款,其适用范围包括发放棚户区改造贷款(以下简称棚改贷款)、公共住房租赁贷款、城市地下综合管廊建设贷款等,在实践中,目前主要以棚改贷款为主。

PSL的原央行通过金融机构向地方政府注入低成本货币,完成户区造等重点任务。其资金流向为央行通过PSL向国开行发放贷款,国开行棚改专项贷款的方式向地方政府放贷,地方政府通过货币化安置向棚户区居民发放补偿款,地方政府完成征地拆迁和土地拍卖后偿还国开行贷款,国开行偿还央行贷款,形成资金流的闭环。这只是理论上的设计,现实中,资金流的闭环被彻底打开,这一政策的实施已经偏离了初衷。

贷款融资期限错配没有形成资金闭环。棚户区改造项目从实施到资金回笼一般只需要5-7年,而PSL贷款期限却设计成了10-25年,使地方财政支出压力后移5-20年。土地出让金是一次性获得,在地方政府资金饥渴的情况下,一些地方土地出让金通常会被挪作它用,从而导致棚改贷款还款成为无源之水。

金融机构的放款冲动扩大贷款规模。PSL抵押补充贷款采取"逐月请领,先垫款后申请方式"。三大政策性金融机构为了提高业绩,盲目竞争,在人民银行PSL的基础上已经放大了贷款规模据统计,2017年底人民银行PSL规模为2.7万亿,而棚改融资贷款已超4万亿,其中,国开行发放棚改贷款已达3.4万亿2017年PSL全年投放额为6350亿元,而国家开发银行发放棚改贷款接近15000亿元

地方政府的融资饥渴和企业的逐利动机致使棚改行为走偏。一些地方政府为拿到贷款项目临时成立各类承贷主体,有些地方借棚改之名贷款挪用于其它项目。也有一些地方政府棚改工作中出现“挑肥嫌瘦”倾向,将有些相对较新住宅纳入棚户区改造,而部分地处偏僻、地段不具备商业价值工矿棚户区无法纳入计划。

二、PSL已经演变为常态化且规模越做越大

PSL本应是短期政策,现在却演变成了常态化手段。央行2014年创设当年提供PSL资金3831亿元,以后逐年增加,2017年 12月,PSL余额已接近2.7万亿元。截至20185月24日,新增抵押补充贷款(PSL)投放4371亿元,累计同比增加48.32%,抵押补充贷款余额为30978亿元,同比增长32%。目前这一工具已使用了近五年,后面预计还要扩大范围,已经演变为常态化的货币政策工具。

PSL是央行主动发行基础货币的一种赤字化货币政策,其本质就是创造货币,而创造货币势必加大整体宏观杠杆率。央行核心职能是保持金融市场稳定、防控金融风险,目前PSL已经偏离了央行应有职责,对未来金融市场健康发展带来巨大挑战。

PSL极易引发区域性房地产泡沫

PSL是棚改货币化安置的主要资金来源,2015年棚改货币化安置比例为29.9%,2016年升至48.5%。2017年,多个省市上调货币化安置比例目标,其中8个省份的目标超出60%。2018年,明确棚改货币化安置比例不低于60%。执行中,部分三四线城市货币化安置的比例已经高达80%不断提升的货币化安置比例为三四线房地产市场购买需求的骤增注水

棚改货币化安置实现了对三四线城市的货币定向宽松,相当于政府出资支持特定民众买房。三四线城市是棚改主战场,全国棚户区规模87%。棚改贷款凭空短期内刺激了房地产需求,快速拉动了这些地区房地产价格。2017年很多三四线城市商品房销售增速高达24.5%,甚至出现了无房可买的现象。同时,相当部分人群迁居到周边地级市、省会城市,这也同时埋下了一个隐患,棚改房大规模上市之际,所在城市的房地产市场有陷入低迷的风险。

四、PSL已经演变为地方政府隐性负债

负债企业化管理,监管缺失。PSL贷款对象为地方政府出资成立、未列入“监管类”融资平台名单的国有独资及控股企业、项目公司等,银行仍会变换多种方式要求政府承诺,如将政府支付责任写进棚改贷专项资金管理办法,本意还是不背书、不放款,操作中金融机构实际上绑架了地方政府,PSL贷款已演变成为地方政府的隐性负债,这笔资金基本处于没有政府监管的状态。

金融机构竞相放贷,无视风险。棚改贷款销售稳定、贷款便利、政府背书,目前,已成为政策性银行的香饽饽,棚户区改造成为“稳赚不赔”的好项目。金融机构之间相互竞争,既不关注项目收益,也不关注风险,竞相发贷。更有甚者,一些项目存在资本金不到位、资金挪用等问题时,金融机构也照样放款。

地方政府不顾负担能力,饮鸩止渴。据公开数据,开行的棚改贷65%投向中西部及东北地区。使用棚改贷款的地区大多数地方财力弱、负债水平高,这些财力薄弱的基层政府,甚至是贫困区县动辄每年投入几十亿用以棚改。

五、完善建议

PSL只是短期政策,不宜常态化英国为实施刺激计划,2012年也操作过类似的融资换贷款计划(Funding for Lending Scheme,简称FLS),但它明确为短期操作,定为4年我国央行发行的PSL自2014年推出至今,短期货币宽松效应显现,真正的棚改需求已经得到释放。不宜将其常态化,否则风险积累,后患无穷。

加强央行与财政的实质性协调。在当前防风险的大背景下,央行的首要职责是保持利率和金融市场的稳定。即使是刺激性政策,也应由央行和财政部共同实施英国FLS即如此)。

逐步退出棚改贷,稳步实施棚改专项债。退出棚改贷后,对确有必要且条件允许的地区,扩大地方政府的棚改专项债。专项债券主要由省级政府发行,并平价转贷给地方融资平台及土地储备机构使用,债券利率较低,且能纳入地方政府的债务管理,有利于政府有效监管,也有助于建设市场化的债券市场。

 

 

(作者单位:中国财政科学研究院)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

报:中财办、深改办、中共中央政策研究室、全国人大财经委、全国人大预算委、

国务院研究室、国务院发展研究中心、全国政协研究室、中国财政学会会长、

副会长;

    财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理。

送:国务院有关部委、科研单位、财政部各司局。各省、自治区、直辖市及计划单列市

财政厅(局)、科研所。

签发人:刘尚希