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地方财政改革与运行调研报告

发布日期:2016-08-08 点击次数: 字体:

对贵州、广西的调研与思考

 

  经济进入新常态,财政收入面临下行压力,财政改革不断推进,为了解当前地方财政改革与运行情况,我们赴贵州省的息烽县、惠水县和广西壮族自治区的灵川县、全州县就财政运行情况进行调研。调研的主要结果如下:
 

一、财政收入增长放缓、收入质量不高

  (一)财政收入增长放缓是多方面因素叠加的结果。近年来调研地区的财政收入增长总体上都呈现下降和放缓的趋势,如贵州惠水县2014年财政总收入增速为24.1%,2015年上半年降低到0.4%。财政收入增长减速是经济进入新常态后增长放缓、实施结构性减税政策和西部地区扩大税源受限多方面因素影响的客观结果。具体看,税源相对单一、重点税源逐步下降和依赖房地产税收的一次性税收收入是税收收入下降的主要原因,土地出让收入则是受房地产市场不景气影响降幅较大。

  (二)非税收入占比提高与加大非税收入征收密切相关。调研地区的财政收入质量情况存在差别,但收入质量整体不高。部分地区一般公共预算收入中的非税收入占比居高不下,如贵州息烽县非税收入占公共预算收入的比重由2014年的19.0%提高到2015年的32.2%。非税收入占比提高,与税收增长乏力的情况下地方加大对非税收入的征收、部分地区的一次性非税收入增收因素,以及少数地方存在非税收入虚增现象相关。
 

二、地方财政支出压力持续加大

  (一)支出增长明显回落,且受收入形势影响明显。2014年调研地区支出增速基本维持在10%以上,2015年上半年除广西全州县外,其余三个县的支出同比增长速度都出现了回落,但保持正增长。县级财政支出增长受收入形势的影响比较明显,2015年上半年收入负增长的贵州惠水县,是同期支出回落幅度最大的县;支出增长的广西全州县,也是收入同比增长的县。

  (二)上半年支出进度全部过半。受年初预算下调支出增速的影响,2015年上半年调研地区财政支出进度都已过半,县级支出压力在下半年尤其在年末可能会反映的更为明显。

  (三)增资因素成为县级财政主要的潜在支出压力。2014年国家相继上调了公务员和事业单位等财政供养人员的工资福利标准,但地方2015年上半年还未完全执行到位和转化为现实的支出缺口。如果兑现增资政策,对地方财政支出的影响都超过了8%,影响最高的广西全州县预计兑现增资支出占一般公共预算支出比重达到22.82%。

  (四)县级财政支出民生刚性化特征明显。对义务教育、公共卫生、社会保障、文化、保障性住房、民政、计划生育等民生支出项目,2015年上半年调研地区的同比增长幅度都超过了一般公共预算支出的同比增长。
 

三、化解存量债务压力较大,财政风险不断累积

  (一)部分地区政府性债务规模较为庞大,相对比例较高。贵州的息烽、惠水政府性债务规模较为庞大,息烽的债务负担率达到了15.47%,债务率为95.81%;惠水的债务负担率达到66.72%,债务率为191.66%,孕育着较高的流动性风险。

  (二)政府性债务构成中,基层政府负有偿还责任的债务比重 一股独大。调研地区政府负有偿还责任的债务比重,最高的贵州息烽县为99.55%,最低比重的广西全州县也在84%以上,基层县政府财政负责偿还的压力相对较大。

  (三)政府性债务增长率较高,置换债券额度相对需求捉襟见肘。2014年底到2015年上半年,调研地区政府性债务的增长率较高。如广西灵川从5.85亿元增长到13.95亿元,增长138.46%,其中可能涉及到地方政府面对债务新规做出的预期性融资博弈因素。调研地区较为普遍的反映是,2015年下达的3.2万亿地方政府置换债规模不足以覆盖到期债务的偿还规模。
 

四、受主客观因素影响,PPP在西部基层落地难

  (一)落后县域地区公共品提供缺乏规模经济,市场主动付费动力不足。部分调研地区经济基础薄弱,城镇化率较低、城区规模较小、人员分布不均,再加上地形地貌地质特征等因素影响,虽待开发建设的内容和空间较大,但规模开发经济成本较高、规模经济效益不高、盈利空间有限、市场付费规模明显不足,一些城镇必要的基础设施对社会资本缺乏吸引力。

  (二)PPP新模式有待加深认识和推广,机制设计和利益分配关系需进一步理顺。PPP作为一种新型的项目融资模式,相关业务知识在基层的普及度不足,项目实施机构、行业主管部门、财政部门等协调还不顺畅,PPP具体项目整体设计和规划不专业、不系统、不规范、不透明,管理不到位,PPP风险和利益分配机制还没理顺,影响了项目立项和运行。PPP项目的执行还可能受基层政府领导换届的影响。

五、思考与建议

  (一)客观看待财政收入降速,提高财政收入质量。一是地方政府应客观认识现阶段的财政收入增速下降情况,并有相应的容忍度,不应为提高财政收入增速而采用征收过头税和收入虚增等手段。二是在积极拓展税源和提高税收收入的基础上,结合国家预算制度改革关要求,清理、整合和规范政府性基金和专项收入,逐步建立税收收入为主导、非税收入适当补充的收入体系。 

  (二)引导地方财政顺应形势,提高财政支出效率。一是地方应顺应财政收支形势变化,树立经常性支出过紧日子的思想,进一步压缩三公经费,把控制经常性支出不合理增长作为地方政府预算编制的常态化要求。二是出台政策性增支时应该尽量考虑地方收支平衡压力,对基层财政有统筹安排,适度给予增支保障,特别是在财政体制上不享受一般性转移支付的县,避免影响地方财政自主支出决策。

  (三)积极拓展地方政府债券的发行规模,有效把控基层债务风险。一是中央政府应积极拓展地方政府债券新增发行规模,满足地方政府正常合理的融资需求,奠定融资平台公司逐步淡出的基础,降低地方政府融资成本。二是结合近期地方政府债务的甄别结果,将2014年12月31日之前的债务存量的到期规模作为置换债务规模限额的依据,满足地方政府的流动性偿还需求。三是多方采取措施,进一步精确化地方政府的债务规模和结构,对债务底数做到定向精准,把控债务风险。

  (四)积极稳妥促进PPP在基层有效落地。一是遵循PPP融资规律,打破行政区划限制,提升PPP项目规模经济水平,认真评估融资风险,加大上级财政的扶持力度,稳妥推进县级PPP项目融资。二是积极开展PPP相关领域的人才培训和县级PPP项目库建设,大力培植地方中介服务组织建设,做好准备工作。三是根据PPP项目对应污水处理、水利设施、安居住房、养老等细分领域尽快出台分行业实施操作指南或细则,指导市、县推进PPP工作。

 

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财政部财政科学研究所调研组

负责人:王朝才

执  笔:王朝才  赵全厚  张立承  许  文  龙小燕