欢迎你走进中国财政科学研究院!

中国财政科学研究院

您现在的位置:首页中文版 > 研究成果 > 研究简报 >

研究成果

地方财政改革与运行调研报告——对贵州、广西的调研与思考

发布日期:2016-08-19 作者: 点击次数: 字体:
2015年财政研究简报第18期(总第533期)
财政部财政科学研究所    二○一五年十二月十四日
 
 
                           地方财政改革与运行调研报告
                              —对贵州、广西的调研与思考

经济进入新常态,财政收入面临下行压力,财政改革不断推进,为了解当前地方财政改革与运行情况,我们赴贵州省的息烽县、惠水县和广西壮族自治区的灵川县、全州县就财政运行情况进行调研。从调查的情况看,当前基层政府面临财政收入增速下降趋势明显、财政收入质量不高,财政支出压力明显,债务风险化解难度较大,PPP在基层落地难等困难。为此,我们提出进一步提高财政收入质量、优化财政支出重点、把控债务风险、拓宽地方政府债券发行规模、推进PPP在基层落地等方面的一些政策建议。
一、财政收入增长放缓、收入质量不高
(一)财政收入增长放缓是多方面因素叠加的结果
近年来调研地区的财政收入增长总体上都呈现下降和放缓的趋势。财政收入增长放缓的主要原因为:一是近年来的经济下行压力是主要因素。二是作为西部不发达地区,财源基础差导致财政增收难度加大。调研的基层政府(县)多属于工业基础薄弱且产业结构单一的地区,缺乏收入的新的增长点。三是受到政策性减税等因素影响。具体从税收收入和政府性基金收入看,税源相对单一且重点税源逐步下降和依赖房地产税收的一次性税收收入是税收收入下降的主要原因。土地出让收入则是受房地产市场不景气影响,降幅较大。
表1    调研地区财政总收入和公共预算收入情况  (单位:亿元)

年 份 项 目 调 研 地 区
贵州息烽县 贵州惠水县 广西灵川县 广西全州县
2014年 财政总收入 11.4 10 14.92 5.94
增速 2.10% 24.10% 9.92% 5.54%
公共预算收入 6.88 5.05 10.76 3.86
增速 18.23% 12.50% 12.50% 11.11%
税收收入 5.57 3.59 8.03 2.45
增速 22.10% 33.40% 6.80% 8.92%
2015年上半年 财政总收入 6.58 5.08 8.3 3.42
增速 14.02% 0.40% 8.65% 10.09%
公共预算收入 3.76 2.88 6.44 2.44
增速 1.94% -7.60% 12.16% 11.70%
税收收入 2.55 1.8 4.9
增速 7.50% 1.76%
 
注:灵川县和全州县的财政总收入为组织财政收入(不包括政府性基金收入等)。
    表2    调研地区政府性基金收入情况  (单位:亿元)

调研地区 2014年 2015年上半年
政府性基金收入 增速 土地出让收入 增速 政府性基金收入 增速 土地出让收入 增速
广西
灵川县
15.56 0.0% 14.67 2.36% 1.81 -63.28% 1.81 -62.95%
广西
全州县
4.45 7.21% 4.07 9.17% 1.82 4.21% 1.68 -0.9%
 
 
(二)非税收入占比提高
调研地区的财政收入质量情况存在差别。但收入质量整体不高,部分地区一般公共预算收入中的非税收入占比居高不下。非税收入占比提高的原因,是在经济下滑和税收增长乏力的情况下,地方加大了对非税收入的征收,部分地区存在一次性非税收入增收的因素,也有少数地方仍存在非税收入虚增现象。
  表3    调研地区税收和非税收入情况  (单位:亿元)

调研地区 2014年 2015年上半年
税收收入占公共预算收入比重 非税收入占公共预算收入比重 土地出让收入占政府性基金收入
比重
税收收入占公共预算收入比重 非税收入占公共预算收入比重 土地出让收入占政府性基金收入
比重
贵州息烽县 81.0% 19.0% 73.2% 67.8% 32.2% -
贵州惠水县 53.8% 46.2% 97.7% 62.6% 37.4% -
广西灵川县 74.6% 25.4% 94.2% - - 100%
广西全州县 63.5% 36.5% 70.8% - - 92.3%
 
 
二、地方财政支出压力持续加大
受经济形势下行和财政收入增速放缓的双重影响下,地方财政支出压力明显加大。
1.支出增长明显回落,且受收入形势影响明显
2014年四个调研县支出增速基本维持在10%以上,2015年上半年除广西全州县外,其余三个县的支出同比增长速度都出现了回落,但都保持了正增长。四个县中贵州惠水县是2015年上半年唯一一个收入负增长的县,也是同期支出回落幅度最大的县;相应地,唯一一个支出增长的广西全州县,也是收入同比增长的县。这反映出县级财政支出增长受收入形势的影响比较明显。
表4    调研县财政支出增长状况    (单位:万元、%)

  2014年 2015年上半年
支出 同比增长 公共预算收入同比增长 支出 同比
增长
公共预算收入同比增长
贵州息烽县 207400 17.37% 18.23% 80500 14.04% 1.94%
贵州惠水县 220654 11.10% 24.10% 116118 8.20% -6.90%
广西灵川县 224681 11.75% 12.50% 132033 11.33% 8.60%
广西全州县 238547 9.86% 11.11% 132451 18.55% 11.70%
 
2.上半年支出进度全部过半
受年初预算下调支出增速的影响,2015年上半年调研县财政支出进度都已过半,其中贵州两个调研县的支出进度较快,广西两个县的支出进度相对慢一些。县级支出压力可能在下半年支出压力会反映的更为明显,尤其是在年末。
   表5    2015年上半年调研县财政支出进度(单位:万元、%)

  预算数 决算数 完成支出进度
贵州息烽县 132063 80500 60.96%
贵州惠水县 189989 116118 61.10%
广西灵川县 236684 132033 55.78%
广西全州县 262401 132451 50.48%
 
3.增资因素成为县级财政主要的潜在支出压力
2014年国家出台文件相继上调了公务员和事业单位等财政供养人员的工资福利标准,但是县级2015年上半年还没有完全执行到位,也没有完全转化为现实的支出缺口。但是,如果兑现增资政策,对地方财政支出的影响都超过了8%,影响最高的广西全州县预计兑现增资支出更是达到了一般公共预算支出规模的22.82%。
       表6     上调工资对支出的影响    (单位:万元、%)

  上调工资增加支出 一般公共预算支出 调资占支出的比重
贵州息烽县 17500 207400 8.44%
贵州惠水县 19576 220654 8.87%
广西灵川县 33400 224681 14.87%
广西全州县 54426 238547 22.82%
 
注:
1.上调工资增加支出为根据现行上调标准计算的2015年应预算安排的支出
2.一般公共预算支出为当地2014年预算支出数
4.县级财政支出民生刚性化特征明显
在各地民生支出并没有一个统一的、规范的计算标准,但所涵盖的内容基本都包括义务教育、公共卫生、社会保障、文化、保障性住房、民政、计划生育等涉及百姓生活的财政支出项目。在2015年上半年,所调研的四个县无一例外地民生支出同比增长幅度都超过了一般公共预算支出的同比增长。这表明尽管面临较大的收支压力,但县级财政支出仍然在向民生领域倾斜。
表7     2015年上半年民生支出增长

地  区 一般公共预算支出同比增长 民生支出同比增长
贵州息烽县 14.04% 26.64%
贵州惠水县 8.20% 11.32%
广西灵川县 11.33% 14.09%
广西全州县 18.55% 21.53%
 
 
三、西部地区县级政府性债务规模较大,一类债务比重高
贵州的息烽、惠水政府性债务规模较为庞大,相对比例较高。息烽的债务负担率达到了15.47%,债务率为95.81%;惠水的债务比率更高,债务负担率达到66.72%,债务率为191.66%,孕育着较高的流动性风险。广西灵川和全州的债务比率相对较为适中。具体情况由下表列示。
表8    2014年调研地区债务基本情况  (单位:亿元,%)

名 称 GDP 公共预算
总收入
债务余额 债务负担率 债务率
贵州息烽县 128.47 20.74 19.87 15.47 95.81
贵州惠水县 63.4 22.07 42.30 66.72 191.66
广西灵川县 131.4 22.47 5.85 4.45 26.03
广西全州县 151.98 23.86 9.87 6.49 41.37
 
从调研地区政府性债务的构成来看,政府负有偿还责任的债务比重可谓“一股独大”,最高比率的贵州息烽县高达99.55%,最低比率的广西全州县也在84%以上。可见在基层县级政府财政负责偿还的压力相对要大。
 表9    2014年调研地区政府债务构成 (单位:亿元、%)

名称 债务
余额
偿还
责任
担保
责任
救助
责任
偿还
责任
担保责任 救助
责任
贵州
息烽县
19.87 19.78 0.088   99.55 0.44 0.00
贵州
惠水县
42.30 39.34 2.82 0.15 93.00 6.67 0.35
广西
灵川县
5.85 5.51 0.29 0.05 94.19 4.96 0.85
广西
全州县
9.87 8.32 0.89 0.66 84.30 9.02 6.69
 
从政府性债务的增长情况看,从2014年底到2015年上半年,这些地区的增长率比较高。如贵州息烽县从19.87亿元增长到21.5亿元,增长8.2%,广西灵川从5.85亿元增长到13.95亿元,增长138.46%。其中或许也反映了地方政府面对“债务新规”做出的预期性融资博弈因素。
四、PPP在基层落地难
西部基层地区尤其是县级政府开展PPP的愿望很强,但开展此类项目却经常面临“剃头挑子一头热”的尴尬局面,这其中既有客观原因,也有主观因素。
(一)落后县域地区公共品提供缺乏规模经济,市场主动付费动力不足
PPP项目是需要政府财政和社会资本共同出资建设的。社会资本一般情况下是以有利可图为目的的。有些落后地区经济基础薄弱,城镇化率较低,城区规模较小,人员分布不均,再加上地形地貌地质特征等因素影响,虽然待开发建设的内容和空间较大,但规模开发经济成本较高,规模经济效益不高,盈利空间有限,市场付费规模明显不足。
(二)PPP相关业务知识普及度不够,项目相关机构协调还不顺畅
根据调研了解,缘于县域人才缺乏、干部职工素质有待提高,因此尽管上级在各地开展了一系列PPP的培训和研讨会,基层受训人员依然有限,相关单位和个人对PPP的业务知识和政策了解依然不够,对PPP的运行机制理解尚不彻底,制约了PPP的开展进度。
另外,由于PPP项目的发起、准备、实施等涉及单位主体较多,均需要项目实施机构及行业主管部门全程参与。项目实施机构、行业主管部门、财政部门在对接中尚难以建立顺畅的协调沟通推进机制,项目遴选、确定和顺利开展还存在一些制约因素。
(三)PPP项目机制设计和利益分配关系尚待进一步理顺
基层相关人员观念较为落后,专业素养不高也影响了PPP项目设计的质量。体现在:一是PPP具体项目整体设计不专业、不系统、不规范、不透明,相关信息披露不健全,管理不到位,从具体项目规划上不完善,影响了项目立项和运行。二是PPP风险和利益分配机制还没理顺。风险防控和利益分配是PPP机制有效建立的重要核心内容,理不顺风险和利益的分配关系是很难真正把社会资本吸引到位的。
(四)PPP项目执行可能会受领导换届影响
由于PPP项目期普遍较长,在相关法律、规则不健全的情况下,容易受政府领导换届的影响。而基层政府领导的流动性相对较大,很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障,经常出现“三思而不行”的现象。
五、思考与建议
(一)客观看待财政收入降速,提高财政收入质量
调研地区地方财政收入近年来出现的下降趋势,是经济进入新常态后增长放缓、实施结构性减税政策和西部地区扩大税源受限多方面因素影响的客观结果。因此,地方政府应客观认识现阶段的财政收入增速下降情况,并有相应的容忍度,不应为提高财政收入增速而采用征收过头税和收入虚增等手段。同时,非税收入比重的上升会抑制地方经济的发展,地方有必要在积极拓展税源和提高税收收入的基础上,结合国家预算制度改革中有关非税收入改革的相关要求,清理、整合和规范政府性基金和专项收入,逐步建立税收收入为主导、非税收入适当补充的收入体系。
(二)引导地方财政顺应形势,提高财政支出效率
在经济发展新常态下,地方政府应该顺应当前财政收支形势变化,在财政支出方面要树立经常性支出过“紧日子”的思想,进一步压缩“三公经费”,把控制经常性支出不合理增长作为地方政府预算编制的常态化要求。
(三)出台政策性增支时应该尽量考虑地方收支平衡压力
调研过程中,地方基层政府都对上级出台的增资政策表示理解和支持,同时也提出依靠自身财力几乎难以执行这项政策,特别是在财政体制上不享受一般性转移支付的县,就感觉到增资自行负担的压力较大。建议政策性增支应该对基层财政有统筹安排,适度给予增支保障,尽量避免影响地方财政自主支出决策。
(四)积极拓展地方政府债券的发行规模
在现行制度框架下,地方政府事实上承担着大量基础设施的建设任务,客观上需要筹集必要的资金。在公益性领域,通常情况是市场失灵或市场不能有效发挥作用的领域,因此在公益性基础设施建设领域由政府主导融资是必然的格局。鉴于“债务新规”的政策目标在于通过赋予地方政府融资权,采取阳光融资来取代融资平台融资模式,因此中央政府应该积极拓展地方政府债券新增发行规模,满足地方政府正常合理的融资需求。惟其如此,才能奠定融资平台公司逐步淡出的基础,也有助于降低地方政府融资成本。
(五)适度扩大地方政府的置换债券规模
从调研地区看,较为普遍的反映是,2015年下达的3.2万亿地方政府置换债规模不足以覆盖到期债务的偿还规模。有鉴于此,我们建议应结合近期地方政府债务的甄别结果,至少应该考虑将2014年12月31日之前的债务存量的到期规模作为置换债务规模限额的依据,以满足地方政府的流动性偿还需求。
(六)多方举措,进一步精确化地方政府债务的规模和结构
把控债务风险的必要前提是要摸清债务底数。近年来,我国通过多次债务审计,大体清晰了地方政府性债务的规模和结构。但根据我们的实地调研,深切地感觉到,要想对债务底数做到“定向精准”,还需要多方采取措施,进一步精确化地方政府的债务规模和结构,否则会影响政策的执行效果。
(七)积极稳妥促进PPP在基层落地
1.遵循PPP融资规律,稳妥推进县级PPP项目融资
首先,打破行政区划限制,提升PPP项目规模经济水平。县级PPP项目融资不是意味着只能是以县为单位或以行政区划为限来开展,针对有些县级公共投资项目服务群体或区域规模较小,不具有规模经济的问题,可以考虑打破行政区划的限制,引导毗邻的县、市、镇通过合理选址、联合实施、共同受益的原则,把诸如污水处理、垃圾处理、水利设施等可以通过PPP模式建设的项目服务区域与规模经济区域相衔接。其次,建议在县级开展PPP项目融资初期阶段从严控制风险,在守住不发生区域性风险底线的基础上,严格开展财政可承受能力论证,坚持县级PPP项目“成熟一个、实施一个”,不蛮干、不攀比。再次,加大上级财政对县级PPP项目落地的扶持力度。对西部财政困难县开展PPP项目融资,本着“花钱买机制”的原则给予必要的财政性引导投入支持。
2.做好县级PPP项目落地的准备工作
建议当前在县级优先做好三个方面的前期准备工作。首先做好PPP相关领域的人才培训工作,对政府业务部门、社会资本部门以及中介服务组织围绕PPP细分领域开展相关系统培训。其次做好县级PPP项目库建设工作,协调好财政与发改部门,定期公开更新项目库。其三,大力培植地方中介服务组织建设,在财务、法律、金融等关键领域建立PPP中介服务机构资质评审制度。
3.尽快出台PPP分行业或领域操作指南
建议应该根据PPP项目对应的细分领域,比如污水处理、水利设施、安居住房、养老等领域,尽快出台分行业或领域的项目实施操作细则,更有针对性地指导市、县推进PPP工作。
执笔人:王朝才  赵全厚  张立承  许  文  龙小燕
(作者单位:财政部财政科学研究所)
2015年财政研究简报第18期(总第533期)
财政部财政科学研究所    二○一五年十二月十四日
 
 
地方财政改革与运行调研报告
——对贵州、广西的调研与思考
经济进入新常态,财政收入面临下行压力,财政改革不断推进,为了解当前地方财政改革与运行情况,我们赴贵州省的息烽县、惠水县和广西壮族自治区的灵川县、全州县就财政运行情况进行调研。从调查的情况看,当前基层政府面临财政收入增速下降趋势明显、财政收入质量不高,财政支出压力明显,债务风险化解难度较大,PPP在基层落地难等困难。为此,我们提出进一步提高财政收入质量、优化财政支出重点、把控债务风险、拓宽地方政府债券发行规模、推进PPP在基层落地等方面的一些政策建议。
一、财政收入增长放缓、收入质量不高
(一)财政收入增长放缓是多方面因素叠加的结果
近年来调研地区的财政收入增长总体上都呈现下降和放缓的趋势。财政收入增长放缓的主要原因为:一是近年来的经济下行压力是主要因素。二是作为西部不发达地区,财源基础差导致财政增收难度加大。调研的基层政府(县)多属于工业基础薄弱且产业结构单一的地区,缺乏收入的新的增长点。三是受到政策性减税等因素影响。具体从税收收入和政府性基金收入看,税源相对单一且重点税源逐步下降和依赖房地产税收的一次性税收收入是税收收入下降的主要原因。土地出让收入则是受房地产市场不景气影响,降幅较大。
表1    调研地区财政总收入和公共预算收入情况  (单位:亿元)

年 份 项 目 调 研 地 区
贵州息烽县 贵州惠水县 广西灵川县 广西全州县
2014年 财政总收入 11.4 10 14.92 5.94
增速 2.10% 24.10% 9.92% 5.54%
公共预算收入 6.88 5.05 10.76 3.86
增速 18.23% 12.50% 12.50% 11.11%
税收收入 5.57 3.59 8.03 2.45
增速 22.10% 33.40% 6.80% 8.92%
2015年上半年 财政总收入 6.58 5.08 8.3 3.42
增速 14.02% 0.40% 8.65% 10.09%
公共预算收入 3.76 2.88 6.44 2.44
增速 1.94% -7.60% 12.16% 11.70%
税收收入 2.55 1.8 4.9
增速 7.50% 1.76%
 
注:灵川县和全州县的财政总收入为组织财政收入(不包括政府性基金收入等)。
    表2    调研地区政府性基金收入情况  (单位:亿元)

调研地区 2014年 2015年上半年
政府性基金收入 增速 土地出让收入 增速 政府性基金收入 增速 土地出让收入 增速
广西
灵川县
15.56 0.0% 14.67 2.36% 1.81 -63.28% 1.81 -62.95%
广西
全州县
4.45 7.21% 4.07 9.17% 1.82 4.21% 1.68 -0.9%
 
 
(二)非税收入占比提高
调研地区的财政收入质量情况存在差别。但收入质量整体不高,部分地区一般公共预算收入中的非税收入占比居高不下。非税收入占比提高的原因,是在经济下滑和税收增长乏力的情况下,地方加大了对非税收入的征收,部分地区存在一次性非税收入增收的因素,也有少数地方仍存在非税收入虚增现象。
  表3    调研地区税收和非税收入情况  (单位:亿元)

调研地区 2014年 2015年上半年
税收收入占公共预算收入比重 非税收入占公共预算收入比重 土地出让收入占政府性基金收入
比重
税收收入占公共预算收入比重 非税收入占公共预算收入比重 土地出让收入占政府性基金收入
比重
贵州息烽县 81.0% 19.0% 73.2% 67.8% 32.2% -
贵州惠水县 53.8% 46.2% 97.7% 62.6% 37.4% -
广西灵川县 74.6% 25.4% 94.2% - - 100%
广西全州县 63.5% 36.5% 70.8% - - 92.3%
 
 
二、地方财政支出压力持续加大
受经济形势下行和财政收入增速放缓的双重影响下,地方财政支出压力明显加大。
1.支出增长明显回落,且受收入形势影响明显
2014年四个调研县支出增速基本维持在10%以上,2015年上半年除广西全州县外,其余三个县的支出同比增长速度都出现了回落,但都保持了正增长。四个县中贵州惠水县是2015年上半年唯一一个收入负增长的县,也是同期支出回落幅度最大的县;相应地,唯一一个支出增长的广西全州县,也是收入同比增长的县。这反映出县级财政支出增长受收入形势的影响比较明显。
表4    调研县财政支出增长状况    (单位:万元、%)

  2014年 2015年上半年
支出 同比增长 公共预算收入同比增长 支出 同比
增长
公共预算收入同比增长
贵州息烽县 207400 17.37% 18.23% 80500 14.04% 1.94%
贵州惠水县 220654 11.10% 24.10% 116118 8.20% -6.90%
广西灵川县 224681 11.75% 12.50% 132033 11.33% 8.60%
广西全州县 238547 9.86% 11.11% 132451 18.55% 11.70%
 
2.上半年支出进度全部过半
受年初预算下调支出增速的影响,2015年上半年调研县财政支出进度都已过半,其中贵州两个调研县的支出进度较快,广西两个县的支出进度相对慢一些。县级支出压力可能在下半年支出压力会反映的更为明显,尤其是在年末。
   表5    2015年上半年调研县财政支出进度(单位:万元、%)

  预算数 决算数 完成支出进度
贵州息烽县 132063 80500 60.96%
贵州惠水县 189989 116118 61.10%
广西灵川县 236684 132033 55.78%
广西全州县 262401 132451 50.48%
 
3.增资因素成为县级财政主要的潜在支出压力
2014年国家出台文件相继上调了公务员和事业单位等财政供养人员的工资福利标准,但是县级2015年上半年还没有完全执行到位,也没有完全转化为现实的支出缺口。但是,如果兑现增资政策,对地方财政支出的影响都超过了8%,影响最高的广西全州县预计兑现增资支出更是达到了一般公共预算支出规模的22.82%。
       表6     上调工资对支出的影响    (单位:万元、%)

  上调工资增加支出 一般公共预算支出 调资占支出的比重
贵州息烽县 17500 207400 8.44%
贵州惠水县 19576 220654 8.87%
广西灵川县 33400 224681 14.87%
广西全州县 54426 238547 22.82%
 
注:
1.上调工资增加支出为根据现行上调标准计算的2015年应预算安排的支出
2.一般公共预算支出为当地2014年预算支出数
4.县级财政支出民生刚性化特征明显
在各地民生支出并没有一个统一的、规范的计算标准,但所涵盖的内容基本都包括义务教育、公共卫生、社会保障、文化、保障性住房、民政、计划生育等涉及百姓生活的财政支出项目。在2015年上半年,所调研的四个县无一例外地民生支出同比增长幅度都超过了一般公共预算支出的同比增长。这表明尽管面临较大的收支压力,但县级财政支出仍然在向民生领域倾斜。
表7     2015年上半年民生支出增长

地  区 一般公共预算支出同比增长 民生支出同比增长
贵州息烽县 14.04% 26.64%
贵州惠水县 8.20% 11.32%
广西灵川县 11.33% 14.09%
广西全州县 18.55% 21.53%
 
 
三、西部地区县级政府性债务规模较大,一类债务比重高
贵州的息烽、惠水政府性债务规模较为庞大,相对比例较高。息烽的债务负担率达到了15.47%,债务率为95.81%;惠水的债务比率更高,债务负担率达到66.72%,债务率为191.66%,孕育着较高的流动性风险。广西灵川和全州的债务比率相对较为适中。具体情况由下表列示。
表8    2014年调研地区债务基本情况  (单位:亿元,%)

名 称 GDP 公共预算
总收入
债务余额 债务负担率 债务率
贵州息烽县 128.47 20.74 19.87 15.47 95.81
贵州惠水县 63.4 22.07 42.30 66.72 191.66
广西灵川县 131.4 22.47 5.85 4.45 26.03
广西全州县 151.98 23.86 9.87 6.49 41.37
 
从调研地区政府性债务的构成来看,政府负有偿还责任的债务比重可谓“一股独大”,最高比率的贵州息烽县高达99.55%,最低比率的广西全州县也在84%以上。可见在基层县级政府财政负责偿还的压力相对要大。
 表9    2014年调研地区政府债务构成 (单位:亿元、%)

名称 债务
余额
偿还
责任
担保
责任
救助
责任
偿还
责任
担保责任 救助
责任
贵州
息烽县
19.87 19.78 0.088   99.55 0.44 0.00
贵州
惠水县
42.30 39.34 2.82 0.15 93.00 6.67 0.35
广西
灵川县
5.85 5.51 0.29 0.05 94.19 4.96 0.85
广西
全州县
9.87 8.32 0.89 0.66 84.30 9.02 6.69
 
从政府性债务的增长情况看,从2014年底到2015年上半年,这些地区的增长率比较高。如贵州息烽县从19.87亿元增长到21.5亿元,增长8.2%,广西灵川从5.85亿元增长到13.95亿元,增长138.46%。其中或许也反映了地方政府面对“债务新规”做出的预期性融资博弈因素。
四、PPP在基层落地难
西部基层地区尤其是县级政府开展PPP的愿望很强,但开展此类项目却经常面临“剃头挑子一头热”的尴尬局面,这其中既有客观原因,也有主观因素。
(一)落后县域地区公共品提供缺乏规模经济,市场主动付费动力不足
PPP项目是需要政府财政和社会资本共同出资建设的。社会资本一般情况下是以有利可图为目的的。有些落后地区经济基础薄弱,城镇化率较低,城区规模较小,人员分布不均,再加上地形地貌地质特征等因素影响,虽然待开发建设的内容和空间较大,但规模开发经济成本较高,规模经济效益不高,盈利空间有限,市场付费规模明显不足。
(二)PPP相关业务知识普及度不够,项目相关机构协调还不顺畅
根据调研了解,缘于县域人才缺乏、干部职工素质有待提高,因此尽管上级在各地开展了一系列PPP的培训和研讨会,基层受训人员依然有限,相关单位和个人对PPP的业务知识和政策了解依然不够,对PPP的运行机制理解尚不彻底,制约了PPP的开展进度。
另外,由于PPP项目的发起、准备、实施等涉及单位主体较多,均需要项目实施机构及行业主管部门全程参与。项目实施机构、行业主管部门、财政部门在对接中尚难以建立顺畅的协调沟通推进机制,项目遴选、确定和顺利开展还存在一些制约因素。
(三)PPP项目机制设计和利益分配关系尚待进一步理顺
基层相关人员观念较为落后,专业素养不高也影响了PPP项目设计的质量。体现在:一是PPP具体项目整体设计不专业、不系统、不规范、不透明,相关信息披露不健全,管理不到位,从具体项目规划上不完善,影响了项目立项和运行。二是PPP风险和利益分配机制还没理顺。风险防控和利益分配是PPP机制有效建立的重要核心内容,理不顺风险和利益的分配关系是很难真正把社会资本吸引到位的。
(四)PPP项目执行可能会受领导换届影响
由于PPP项目期普遍较长,在相关法律、规则不健全的情况下,容易受政府领导换届的影响。而基层政府领导的流动性相对较大,很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障,经常出现“三思而不行”的现象。
五、思考与建议
(一)客观看待财政收入降速,提高财政收入质量
调研地区地方财政收入近年来出现的下降趋势,是经济进入新常态后增长放缓、实施结构性减税政策和西部地区扩大税源受限多方面因素影响的客观结果。因此,地方政府应客观认识现阶段的财政收入增速下降情况,并有相应的容忍度,不应为提高财政收入增速而采用征收过头税和收入虚增等手段。同时,非税收入比重的上升会抑制地方经济的发展,地方有必要在积极拓展税源和提高税收收入的基础上,结合国家预算制度改革中有关非税收入改革的相关要求,清理、整合和规范政府性基金和专项收入,逐步建立税收收入为主导、非税收入适当补充的收入体系。
(二)引导地方财政顺应形势,提高财政支出效率
在经济发展新常态下,地方政府应该顺应当前财政收支形势变化,在财政支出方面要树立经常性支出过“紧日子”的思想,进一步压缩“三公经费”,把控制经常性支出不合理增长作为地方政府预算编制的常态化要求。
(三)出台政策性增支时应该尽量考虑地方收支平衡压力
调研过程中,地方基层政府都对上级出台的增资政策表示理解和支持,同时也提出依靠自身财力几乎难以执行这项政策,特别是在财政体制上不享受一般性转移支付的县,就感觉到增资自行负担的压力较大。建议政策性增支应该对基层财政有统筹安排,适度给予增支保障,尽量避免影响地方财政自主支出决策。
(四)积极拓展地方政府债券的发行规模
在现行制度框架下,地方政府事实上承担着大量基础设施的建设任务,客观上需要筹集必要的资金。在公益性领域,通常情况是市场失灵或市场不能有效发挥作用的领域,因此在公益性基础设施建设领域由政府主导融资是必然的格局。鉴于“债务新规”的政策目标在于通过赋予地方政府融资权,采取阳光融资来取代融资平台融资模式,因此中央政府应该积极拓展地方政府债券新增发行规模,满足地方政府正常合理的融资需求。惟其如此,才能奠定融资平台公司逐步淡出的基础,也有助于降低地方政府融资成本。
(五)适度扩大地方政府的置换债券规模
从调研地区看,较为普遍的反映是,2015年下达的3.2万亿地方政府置换债规模不足以覆盖到期债务的偿还规模。有鉴于此,我们建议应结合近期地方政府债务的甄别结果,至少应该考虑将2014年12月31日之前的债务存量的到期规模作为置换债务规模限额的依据,以满足地方政府的流动性偿还需求。
(六)多方举措,进一步精确化地方政府债务的规模和结构
把控债务风险的必要前提是要摸清债务底数。近年来,我国通过多次债务审计,大体清晰了地方政府性债务的规模和结构。但根据我们的实地调研,深切地感觉到,要想对债务底数做到“定向精准”,还需要多方采取措施,进一步精确化地方政府的债务规模和结构,否则会影响政策的执行效果。
(七)积极稳妥促进PPP在基层落地
1.遵循PPP融资规律,稳妥推进县级PPP项目融资
首先,打破行政区划限制,提升PPP项目规模经济水平。县级PPP项目融资不是意味着只能是以县为单位或以行政区划为限来开展,针对有些县级公共投资项目服务群体或区域规模较小,不具有规模经济的问题,可以考虑打破行政区划的限制,引导毗邻的县、市、镇通过合理选址、联合实施、共同受益的原则,把诸如污水处理、垃圾处理、水利设施等可以通过PPP模式建设的项目服务区域与规模经济区域相衔接。其次,建议在县级开展PPP项目融资初期阶段从严控制风险,在守住不发生区域性风险底线的基础上,严格开展财政可承受能力论证,坚持县级PPP项目“成熟一个、实施一个”,不蛮干、不攀比。再次,加大上级财政对县级PPP项目落地的扶持力度。对西部财政困难县开展PPP项目融资,本着“花钱买机制”的原则给予必要的财政性引导投入支持。
2.做好县级PPP项目落地的准备工作
建议当前在县级优先做好三个方面的前期准备工作。首先做好PPP相关领域的人才培训工作,对政府业务部门、社会资本部门以及中介服务组织围绕PPP细分领域开展相关系统培训。其次做好县级PPP项目库建设工作,协调好财政与发改部门,定期公开更新项目库。其三,大力培植地方中介服务组织建设,在财务、法律、金融等关键领域建立PPP中介服务机构资质评审制度。
3.尽快出台PPP分行业或领域操作指南
建议应该根据PPP项目对应的细分领域,比如污水处理、水利设施、安居住房、养老等领域,尽快出台分行业或领域的项目实施操作细则,更有针对性地指导市、县推进PPP工作。
执笔人:王朝才  赵全厚  张立承  许  文  龙小燕
(作者单位:财政部财政科学研究所)

编辑:chenyw 来源:
加入收藏 打印