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研究成果

“去产能”应置于结构性改革之中

发布日期:2017-03-24 作者: 点击次数: 字体:

 
2017年第1期(总第537期)
 
“去产能”应置于结构性改革之中
刘尚希
    摘要:“去产能”要从国家治理结构来考虑,从加快推进结构性改革来切入,切忌别开改革,搞行政化“去产能”。要有整体观,去掉各部门单兵突击的行政思维。建立以整体观为核心,从多层次、多角度、多方面入手,构建有利于市场公平竞争的体制机制和政策,是化解过剩产能,预防产能过剩的根本途径。

    当前理论和政策层面对产能过剩的测度、成因、机理及化解路径等方面,产生了诸多分歧。从宏观视角,产能过剩受到哪些因素的影响、影响程度如何?产能过剩与当前经济下行孰为因、孰为果?“去产能”是供给侧的问题,还是需求侧的问题,抑或两者兼有?“去产能”是政府干预,还是市场主导,在此背景下如何建立和完善企业退出的政策体系?诸如此类的理论与政策研究都有待深入。化解产能过剩的核心问题是加快结构性改革,并把握好“去产能”中政府与市场的关系。


一、产能过剩的实质是供给与需求的结构性扭曲
 
    供给与需求在时空上是可以脱节的。从短期来看,供需脱节总是存在的,可以通过库存、存货来调节;但从长期来看,供需脱节不能持久,如果持续脱节,就会出现经济下行,甚至导致危机。我国当前面临的情况就是供需出现结构性脱节,不仅在微观层面,而且在宏观层面表现越来越明显,这是经济下行的直接因素,也是当前这个阶段多方面问题的集中表现。
    从我国当前经济运行来观察,面临的主要问题不是总量性矛盾,而是供给与需求之间不匹配。需求结构发生了很大变化,尤其是消费结构快速升级。而我国的供给结构却没能“与时俱进”,供给过剩与供给不足并存。一方面,若干行业的生产出现了严重的产能过剩,如钢铁、水泥、平板玻璃、有色金属等;另一方面,与消费相关的生产却是平庸凝滞,自主创新不足、附加值较低,大量消费外流。当前消费外流规模超过1万亿人民币,若考虑教育消费、医疗服务消费、保健消费,则消费外流规模更为惊人。
    在调研中发现,由于体制性原因导致的供需不匹配现象仍非常突出。如当前我国的发电价以及各厂发电量主要由发改委制定,相当于仍是一种计划经济。而这样的一种价格机制下,发电端厂商没法自行根据市场确定最优价格和最优发电量,部分电厂产能利用率不足50%;而用电企业被高电价压得喘不过气来,没有市场选择权,一些地区直购电或电价补贴政策的不明确、不连续,影响了企业正常的生产经营决策。这说明经济运行中的供求关系出现严重的结构性扭曲,正是市场化改革不到位,才导致了普遍性的产能过剩。
    对于这种结构性扭曲,靠“打针吃药”的常规宏观调控手段解决不了,而且有的就是政府自身造成的,如与投资相关的投资品产能过剩,与错误的投资预期相关。在市场经济体制不健全的条件下,导致这种错误的投资预期,主要不是因为厂商的盲目性,而是投资体制和投资政策。没有“伤筋动骨”的结构性改革,产能、产量时而多、时而少的波动状态就难以弱化,甚至会不断强化。可惜的是,由于对基于整体的结构性改革认识不到位,供给与需求的结构性扭曲不断累积以至于到了恶化的程度。结构性改革就是要搭建一个新的国家治理框架,只有这个框架搭起来以后,产能过剩等问题才能迎刃而解。


二、“去产能”要先去短期化的宏观调控政策

    以短期目标为特征的宏观调控政策,对于因总需求变化而引起的经济波动有一定的抑制作用。但对于因结构性扭曲而导致的产能过剩,运用侧重于总需求且带有一定行政色彩的宏观调控政策,不但不能解决问题,反而会火上浇油,导致产能过剩问题恶化。
    2006年以来,国务院以及相关部门,如发改委、工信部等出台了百余项防止产能过剩的政策文件,而产能过剩问题却是愈演愈烈。这至少说明,政府对于产能过剩问题不是今天才认识,早就在预料之中,也采取了措施尽力去防范化解。可事与愿违,这是为什么?这值得深刻反思。如果继续这样下去,其长期风险极大。特别是在我国发展转型升级爬坡过坎的关键时期,其风险将会放大,甚至陷入停滞不前的困境。
    看到了问题,却难以解决问题。这说明对问题的发生机理没有正确认识,才导致“处方”错误。一般地说,产能过剩是市场经济的常态。在市场竞争过程中,生产者无法准确预期市场需求。在价格信号引导下,生产者总是会越过供需均衡点而形成一定的过剩产能。一般而言,行业产能利用率达到80%以上,就是正常状态。这样通过市场竞争,就可常态化地保持一定的市场出清的压力,促使供给不断创新。如果多数行业产能利用率接近100%,那就意味着经济趋向过热。这样的状态是不可持续的,因为供给就会形成平面扩张态势,供给创新就会停滞下来,旧的需求得到满足,旧的供给不断过剩,而新的需求却没有新的供给来满足,导致供给与需求的结构性脱节。
    在政府主导型的市场经济条件下,以增长率为目标的宏观调控政策通常会使产能利用率超出市场的均衡水平,越是使用需求侧的政策措施,如扩大政府投资、加大产业扶持力度、提供各种购买补贴等等,使产业规模迅速扩大,产能迅猛膨胀。即使是从零起步的产业,如光伏产业、通过政府扶持也可迅速做大。一方面,政府创造了超过了市场的需求,另一方面,政府分担成本与风险,使企业得到超过市场的利润。在这种情况下,产能扩张就会迅速启动,即使发现产能已经过剩,但政策调整的滞后性,也使产能扩张形成一种惯性而难以很快停下来。产能扩张速度越快,产能扩张要停下来的时间就越长,产能过剩就会越严重。我国经济体量越来越大,宏观调控政策一旦发动起来,就会形成比以往大得多的势能,政策调整产生实际效果的滞后性就会越大,往往出现政策上“力不从心”。再加上现行国企管理体制内生的规模扩张动机过于强烈,产能过剩超出常态也就不足为奇了。
    剖析我国政府与市场的特殊耦合关系,当前产能过剩等结构性问题,政府自身是主因。“解铃还需系铃人”,去产能,还需从政府自身改革做起。


三、以整体观实施“去产能”的改革政策思路

    从经济增长到全面发展,新时期的结构变迁已经不局限于经济领域,发展也不只是经济建设,而是“五位一体”。这需要提升整体思维,超越经济思维,树立治理思维。
    “去产能”过程中的一大困惑就是,无法明确僵尸企业认定标准,难以分解各行业、各地区去产能的具体任务。事实上,“去产能”的任务不可能通过政府落到一个个企业上去,因为政府无法辨别哪些企业的产能是真正过剩的。替企业进行市场判断,即使非要这么做,也只是对市场主体性还不完全的国企适用。对民营企业来说,完成政府任务“去产能”是一个伪命题,除非是不符合法定环保要求的落后产能。
    以整体观推进去产能,就是以结构性改革的思维,把政府自己“摆进去”,去掉妨碍市场公平竞争的各类产业政策,从体制上去掉对国有企业预算软约束带来的隐性担保和扶持政策,去掉各部门单兵突击的管控思维。政府自己不改革,“去产能”将会表面化、形式化、短期化,治理失灵也就不可避免。建立以整体观为核心,以市场作用为基础,多部门协调配合形成合力的改革政策是化解产能过剩的根本途径。
    (一)“去产能”要发挥政府与市场的合力
    从现实来看,“去产能”需解决 “钱从哪里来、人往哪里去、资产如何核销、债务如何处理”等突出问题。这些问题涉及到市场问题和社会问题。市场的归市场,社会的归政府,但在顺序上,应当是市场发起,政府帮扶;而不是相反,政府下达指令,企业被迫而行。对于包括国企在内的“僵尸企业”依法依规退出市场,按照破产程序进行,政府对失业人群予以社会托底。
    当前产能过剩的形成与恶化有诸多非市场因素。一方面,供给与需求结构性脱节背后的体制性因素不解决,去产能可能仅是“一阵风”;另一方面,在市场机制不健全的情况下,单纯依靠市场“去产能”又存在很大的风险。政府的作用是健全市场机制、不要扭曲市场,使市场主体形成对未来的稳定预期。总的看,应以推进结构性改革为着眼点,防止体制性因素导致新的产能过剩,通过产权改革、价格机制的完善引导市场出清。政府评估的目标不是考虑去掉了多少产能,而是政府与市场有没有形成合力,政府是否替代市场机制发挥作用。
    (二)“去产能”要发挥中央与地方的合力
    中央将推进国有资产管理体制改革作为重要抓手。应放弃“抓大放小”的发展思路,避免国有企业在政策的激励下过度规模扩张。央企与地方国企都应加快混合所有制改革,构建新的产权结构和治理结构,以创新为本,提高国有资本配置效率和对整个国民经济、区域经济发展的带动作用。对于竞争性的产能过剩行业,可选择恰当时机,让国有资本逐步退出,让出市场空间,带动民间资本进入。
    可以说,结构性改革的一个重要方面,就是要改变国有经济完全以国有企业为载体的格局,真正转变到国有资本上来。这也是混合所有制经济的真正内涵。重塑以管资本为主的管理体制,意味着政府与企业之间的关系主要是以资本为纽带,而不是管人管事管资产。在中央与地方关系上,形成一级所有(国家所有)、两级产权(中央与地方)的国有资本管理体制,以发挥中央与地方两个积极性,并形成合力。
    同时,建立健全“去产能”的激励约束机制,去掉地方政府干预替代市场的动机。一是完善对地方的考核机制,从速度导向转向治理导向,从单一的经济指标中解脱出来,真正形成经济、政治、社会、文化、生态文明“五位一体”的治理理念和行为导向。二是发挥中央专项奖补资金的支持和引导作用,鼓励地方政府改变行为方式,从点对点的帮扶企业转向企业营商环境的建设上来。调动地方主动承担央企剥离的社会负担的积极性。三是加大中央对特殊地区的一般性转移支付力度,对冲“去产能”过程中地方财政收入锐减带来的压力。            
    (三)“去产能”要发挥财政与金融的合力
    财政与金融具有不同的属性,前者属于政府,后者属于市场,但二者有一个相同点,即都是资金的配置者,也是风险的分配者。“去产能”的过程是资源重组配置的过程,也是风险分散、分担和转移的过程。财政、银行、企业、职工、股东、债权人之间都面临着不同的风险。“去产能”的风险如何在它们之间分配,并达成协议,事关“去产能”的成败。除了企业之外,主要的风险承担者是两家:一是财政、二是银行。这需要对财政、银行之间的风险责任做出明确的界定,避免相互转移风险。这意味着财政银行之间的政策协调是“去产能”过程中十分重要的事情。
    财政要承担的风险主要是人的问题,如企业职工养老保险、医疗保险、失业保险的统筹接续以及职工再就业培训和相关支持政策。其次是兼并重组过程中的税收政策,如银行抵押物的税收政策等。
    商业银行要承担的风险主要是物的问题。淘汰过剩产能的过程中,商业银行不可避免地要面临不良率上升的问题,资产质量下降,风险显性化。债转股、出售不良资产、资产证券化都是可能的选择,都会面临着风险损失。一方面要防控金融风险,避免区域系统性风险爆发,另一方面要避免金融机构出现“惜贷”“抽贷”等恐惧风险的行为,防止大面积企业“失血”而破产。
    地方财政部门可推动成立专门的资产管理公司,集中处置不良资产,通过抵押品出售、资产管理外包、资产证券化、与私人资本合作等方式建立企业金融债务重组和不良资产处置协调机制。
(作者单位:中国财政科学研究院)
编辑:admincaikeyuan 来源:
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