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研究成果

特朗普税改的可行性及影响

发布日期:2017-03-24 作者: 点击次数: 字体:
2017年第3期(总第539期)
 
特朗普税改的可行性及影响
于 雯 杰

 
    2017年1月20日,唐纳德.特朗普宣誓就任美国第45任总统。在经济方面,特朗普计划通过减税、贸易保护、扩大基建投资等方式引导产业回迁本土,未来10年为美国创造2500万个新工作岗位。其中号称“美国历史上规模最大的减税计划”被特朗普定位为最优先的立法议程。本文将对特朗普的税改思想进行梳理并对其影响和实施可能性进行评析。
一、特朗普的税改主张
    (一)个人所得税
    1.把现行的个人所得税累进档位从7个简化为3个,并将最高联邦个人所得税率由目前的39.6%降至33%。
    2.简化并提高个人所得税标准扣除额,取消常规扣除、附加扣除以及残疾扣除等类别,统一规定为:单身扣除额度为15000美元,夫妻联合申报扣除额度为30000美元,取消户主申报这个纳税类别。
    3.取消用来堵住税收优惠漏洞以保证一定收入水平的个人缴纳一定所得税的替代性最低税。美国现行所得税(征收对象包括个人、公司、不动产和信托)包括两个系统,一个称作替代性最低税(Alternative Minimum Tax, AMT),另一个是一般的所得税。如果可课税的收入高于AMT的门槛,且按照AMT计算的税收高于一般所得税,就要按照AMT规则来缴税。AMT的取消减轻了纳税人的负担。
    4.取消针对净投资收入征收的3.8%的医疗保险税。
    5.在保留现有的针对抚养17岁以下儿童的1000美元税收优惠的同时,增加针对13岁儿童抚养和成人照顾的额外的税收优惠。额外增加的税收优惠主要针对的是年收入62400美元以下的家庭或者年收入31200美元以下的单身人士。
    (二)遗产与赠与税
    特朗普在其竞选演讲中提出要取消联邦遗产与赠与税,但会一次性征收一笔资本利得税,500万美元以下的单身和1000万美元以下的夫妇可以免征该税。在特朗普看来,遗产税是重复征税,应该予以取消。
    (三)企业所得税
    1.特朗普主张将最高联邦企业所得税的法定税率由现行的35%降至15%,同时取消企业所得税的替代性最低税。
    2.取消海外收益的企业所得税递延,对将海外现金利润迁回美国的企业一次性征税10%,其他收益征税4%,可分10年付清。
    3.取消除研发优惠之外的大部分企业税收优惠支出,包括取消对国内制造业的税收减免和优惠,对研发的税收优惠进行严格限制。
    4.允许国内的制造业企业开展金融资本投资,但前提是他们的利息支出不再作为成本扣除。目前世界上通行做法是利息可扣除而股息不可扣除,造成了实体企业过度借债和债券类金融机构过度膨胀,影响宏观经济稳定。
    (四)边境税收调节计划
    边境税收调节计划是由白宫新闻发言人、国会众议院议长保罗.瑞安Paul Ryan倡议的,其全称叫做目的地导向的现金流量税(DBCFT)。这个计划在特朗普竞选期间多次被提到,改革的主要内容是改变美国目前按照生产地征收企业所得税的制度。具体包括两个方面:一是改革税基,将税基变为现金收入和现金支出之间的差额。同时,将目前35%的企业所得税率降到20%,即对这个差额征收20%的现金流量税。二是将按生产地征收改成按照消费地征收。这就意味着,不管一个企业在何地生产,纳税人来自哪个国家,只要产品卖给美国消费者,就要征税20%,只要卖给外国消费者,就免税。这样一来,美国也可以在类似于增值税的框架下进行边境调节。特朗普此前在推特上表示该税增收效果有限,且操作复杂,不易开展,但前不久又表示会予以考虑。
    (五)惩罚性关税
    特朗普在竞选期间还表示,会对墨西哥和中国商品征收高额的关税。目前,特朗普已经开始对墨西哥商品征收20%的关税用于在墨西哥边界修围墙。如果未来对中国也开始征收惩罚性关税,那么对中国商品出口到美国将造成很大影响,中国政府必然会采取相应措施加以应对。


二、特朗普税改面临的有利条件
 
    (一)国内环境
    特朗普是在美国经济相对稳定和持续增长、失业率持续下降的形势下入住白宫的。自2008年金融危机以来,奥巴马政府采取了一系列应对危机的改革措施,带动了美国经济的日益复苏。由于没有迫切需要处理的危机,特朗普及其团队可以有相对自由的时间和空间来依照自己的意愿构筑议程。此外,由于共和党全面控制白宫和国会,为特朗普实施自己的构想打通了一条相对通畅的道路。
    1.GDP增长率。根据IMF的统计,2014年美国全年经济增长2.37%,在发达经济体中表现最佳,2015年经济持续向好,增长率为2.59%。2016年,受国际环境不确定性的影响,经济增长速度会有所放缓,目前美国联邦统计局公布的GDP增长数据是1.6%。但联邦统计局分析说,这只是表明美国经济变好的趋势在放缓,并体现了经济发展的敏感性。
   2.就业情况。2015年,美国失业率从1月份的5.7%降到12月的5%。2016年,通过相关数据预测,失业率将继续下降,大约在4.8%左右。目前,美国的就业情况、消费信心指数、个人可支配收入、企业运营指标等已经接近历史最好水平并进入平台期。这也是美国结构改革不断深化的结果。
    3.赤字率。金融危机爆发后,美国经济发展活力下降,联邦政府的财政收入大幅减少,财政支出大幅增加,2009年美国联邦政府财政赤字达到1.4万亿美元,占美国GDP的比例高达9.8%。自2010年之后,美国财政赤字率开始缩减。据美国国会预算办公室统计数据显示,2014年美国联邦财政赤字率为2.8%,2015年为2.5%,均低于国际3%的警戒线水平。根据最新公布的数据,2016年联邦财政赤字率为2.9%,为2009年来赤字率的首次上升,但总体来说均处于较低水平。
表1  2009-2016年美国国内主要经济数据
年份 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
GDP增长率 -2.78 2.53 1.60 2.22 1.68 2.37 2.59 1.58
失业率 9.3 9.6 9.0 8.1 7.4 6.2 5.3 4.8
联邦赤字率 -9.8 -8.7 -8.5 -6.8 -4.1 -2.8 -2.5 -2.9
联邦债务率 52.3 60.9 65.9 70.4 72.6 74.2 73.3 77.0
 
数据来源:GDP增长率来自于IMF网站,失业率来自于OECD网站,联邦赤字率和联邦债务率来自美国国会预算办公室官网。此表为自然年,不是财年。
 
(二)国际减税大背景
 
    在美国之前,不少国家和地区为了留住企业,已经将发力点用在了积极的财政政策上。事实上,2000年以来,德国、法国、日本、爱尔兰等多个国家的企业所得税率均呈现出下调的趋势。
    英国新任首相特蕾莎·梅2016年11月28日正式批准了前政府所作的进一步下调企业所得税的承诺。英国此前宣称,到2020年将企业所得税下调至17%,实现在二十国集团(G20)中最低的企业所得税率。德国联邦财政部在2016年11月也出台了针对个人所得税和企业所得税的多项减税措施。中国也在实施大规模减税降费举措,仅营业税改增值税一项,2016年减税规模就约为5000亿元。
    在这种大的减税背景下,如果美国不减税,其相对于其他国家的税负水平就会更高,加重了资金和生产要素的向外流出,不利于保护本国产业。因此,特朗普减税政策也是应对国际减税浪潮的有力措施。

 
三、特朗普税改的障碍

    (一)政策的不确定性
    特朗普全新的政治和财税主张以及他强烈的个人风格与国内社会和政党方面的不稳定因素相碰撞,必然造成特朗普减税计划的实施面临着严峻的挑战。

    (二)社会因素
    当下的美国社会在非法移民、种族问题、贫富差距、文化价值等重要领域存在很大的分歧,社会矛盾日益加深。因此,特朗普当选后,美国的抗议浪潮从未停息。从投票情况来看,特朗普和希拉里的得票数相差很小,特朗普的支持率也在不断下降,国内反对特朗普的力量不可小觑。这些不稳定因素都将影响特朗普“百日新政”的顺利开展。
    (三)政党因素
    在美国,两党权力的制衡和博弈是历史传统,回溯历任总统上台后,其竞选设想和“百日新政”都会由于政党和国会的异议而有所保留或者变通。特朗普的当选也无例外。特朗普的税改方案出台后,必须递交国会审议通过方能正式实施。从目前来看,减税政策在国会民主党中质疑声很大,民主党人士纷纷质疑特朗普的减税政策无从“开源节流”。因此,如果特朗普不能尽快拿出令人信服的减税方案,恐怕这些豪言壮志将只能成为空头支票。
    (四)巨大的债务风险
    若想减税,特朗普首先要解决的问题就是减税后如何保证其伟大经济方案中的财政资金来源,即如何“开源”,同时,从哪里可以节约开支,以抵消减税带来的财政收入减少的压力,即如何“节流”。2015年,美国联邦政府财政支出中68%为法定支出,32%为可支配支出。可自由支配支出占比已经很小,没有太大的缩减空间。特朗普在演讲中提到,将通过扩大税基来弥补降低税率造成的财政收入损失,同时适当压缩联邦政府的法定支出,减少联邦财政支出的规模。但这只是一个初步设想,特朗普没有给出具体的实施办法和方案。而且法定支出多涉及国民生活最基本的需求,是否还有压缩的余地也有待商榷。因此,如果特朗普要实行减税政策,首先要解决的是如何弥补资金缺口,以避免美国公共债务的持续攀升。
    早在2015年11月,美国国会通过了债务上限法案,授权美国财政部在当时约18万亿美元联邦债务规模的基础上继续发债。并将2016财年财政支出预算上调500亿美元,2017财年财政支出预算上调300亿美元。2017年3月16日,原债务上限法案即将过期,如果按照目前特朗普的“百日新政”方案,特朗普一方面提倡减税,一方面将花费更多的财政资金在经济建设上,届时美国的债务上限很有可能会继续上调,债务危机的风险会逐渐加剧,面临财政失衡的挑战。
    回溯历史,减税这个话题在总统竞选期间几乎总是受人关注,因为减税很容易引起选民的共鸣,争取更多的选票。真正上任后,受国内外各种因素的影响,都会或多或少有所修改。虽然目前国际减税的大背景下,美国为了提高本土的竞争力,减税的可能性极大,但具体方案的出台,还是让我们拭目以待。

 
四、特朗普税改的影响预估

    (一)对美国国内的影响
    特朗普认为,他的减税计划将是美国历史上规模最大的一次。目前来看,确实如此。作为曾经美国历史上影响最大的一次减税浪潮,里根总统在任时也仅仅将企业所得税降低了12个百分点,而特朗普计划降低20个百分点。
    减税的直接效应就是造成联邦政府收入的减少。据美国税收政策中心预计,特朗普减税政策将在未来10年内减少9.5万亿美元的联邦收入,造成11.2万亿美元的联邦债务,在2036年,国家债务将增加34.1万亿美元。
    在拉动经济增长方面,特朗普本人认为,通过实施改革,美国经济在未来10年的年均增速至少可维持在3.5%,或达4%。而美国税收政策中心预计未来10年会额外给美国经济带来4.0%-4.2%的增长。
    个税改革将增加居民的可支配收入,但受益的更多是高收入阶层。据美国税收政策中心的分析,特朗普的减税计划在2017年为纳税人平均增收5100美元,即增加7%的税后收入。其中,占总人口0.1%的最高收入阶层会减税130万美元,增加19%的税后收入,而对于收入最低层的20%人口来说,减税仅会增加他们1%的税后收入,即128美元。
而企业所得税改革一方面可以提升国内投资的热情度,有利于经济长期稳定增长,另一方面可以缓解甚至终结美国企业长期存在的“企业倒置”行为——即通过与海外企业合并,美国企业将纳税地址转移到境外,变成非美国公司,同时不放弃美国市场,但只有在美国赚取的这部分利润需要交美国企业所得税。特朗普的减税政策减轻了这部分资本回流的税负,引导美国企业回迁本土,创造更多就业岗位。此外,边境税收调节和惩罚性关税等贸易保护措施在短期内也会对美国的企业和商品产生一定的保护作用,有利于美国对外贸易状况的改善。
    (二)对中国的影响
    1.所得税减免对中国消费品出口美国有一定的积极影响。特朗普的减税政策,尤其是对个人所得税的一系列减免,会提高国内居民的实际收入,增加美国消费者的购买力,刺激国内的消费需求。这里面必然会包含来自中国的消费品,尤其是产品需求弹性较大且具有不可替代性的行业,例如服装、家具、电子设备等,为我国下行的外贸局面增加一丝活力。
    2.美国减税加剧了国际税收竞争。特朗普的减税政策会导致企业的投资决策发生变化,不仅会对美国本土的资本具有很大的吸引力,推动制造业回流美国本土,还会吸引很多国际资本,包括中国资本和制造业企业流入美国。而且特朗普提出的“产业回迁”与奥巴马时期的“制造业回归”战略有很大不同。奥巴马的产业政策定位于高端制造业,所需的就业岗位较少且对人员素质要求较高。而特朗普的“产业回迁”战略着眼于中低端制造业,这一举措将对中国国内的代工型行业带来很大冲击。
    3.边境税收调节计划和高额关税对中国外贸顺差造成一定的负面冲击。不管是国会提出的边境税收调节计划还是特朗普计划对中国开征的高额关税,都会对中国外贸产生消极影响。2015年,中国成为了美国最大的贸易伙伴,贸易额接近5600亿美元。中国出口商品本身利润不高,吸收美国关税提高所带来的冲击的能力有限。根据摩根斯坦利的估计,假设美国对中国的关税由当前的2.8%提升至15%、30%、45%,则中国对美国的出口将受到较大打击,会分别下降21%、46%、72%;中国的总出口下降的幅度要小一些,分别为4%、8%、13%。
 
 
(作者单位:中国财政科学研究院)
 

 
 
 
 
 
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